2022. a ülevaade

2022. aastal on advokatuurilt arvamust küsitud kokku 3 seaduse väljatöötamiskavatsuse osas, 23 seaduseelnõu osas ning 32 juhul mõne muu õigusdokumendi (Euroopa Komisjoni avalik konsultatsioon, tegevuskava, ministri määrus vm) osas. Advokatuur on seisukohti avaldanud 18 korral juhatuse ja komisjonide kaudu. 

Olulisemad õigusaktid advokatuuri jaoks olid advokatuuriseaduse muutmise seaduse eelnõu, juristieksami eelnõu väljatöötamiskavatsus, korruptsioonivastase seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus, krüptovara ja ühisrahastuse seaduse eelnõu ja krediiditeabe jagamise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus.

Osalemine õigusloomes  

Alljärgnevalt on toodud ülevaade advokatuuri seisukohtadest olulisemates küsimustes õigusloomes. 

I Advokatuuriseaduse muutmise seaduse eelnõu 

Eelnõuga sooviti  AdvS §-i 37 lisada täiendav alus advokaadi advokatuurist väljaheitmiseks järgmises sõnastuses: 

„4) juhatuse otsuse alusel, kui advokaat keeldub massilisest sisserändest põhjustatud hädaolukorras advokatuuri juhatuse või juhatuse määratud isiku poolt temale määratud riigi õigusabi ülesande vastuvõtmisest ja täitmisest seadusest tuleneva aluseta või mõjuva põhjuseta.“. 

Eelnõu eesmärgiks oli soov parandada advokatuuri võimekust tagada avalikes huvides riigi õigusabi osutaja nimetamine ja riigi õigusabi osutamine selleks õigustatud isikutele massilisest sisserändest põhjustatud hädaolukorras, kus lühikese aja jooksul tuleb riigi õigusabi osutada paljudes erinevates menetlustes korraga ja kus tavapäraselt riigi õigusabi osutamisega tegelevaid advokaate ei jätku. 

Advokatuur väljapakutud eelnõuga alljärgnevatel põhjendustel ei nõustunud. 

1. Eelnõu ei vasta hea õigusloome ja normitehnika eeskirjale 

Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri (HÕNTE) sätestab nõuded seaduseelnõudele ja nende seletuskirjadele. Eelnõu puhul ei ole nendest nõuetest kinni peetud ja see on viinud väga oluliste sisuliste puudusteni eelnõus.  

Analüüsitud ei ole eelnõus pakutud lahenduse kooskõla PS-ga (HÕNTE § 3 ja § 43 lg 1 p 5) ega abinõu proportsionaalsust (HÕNTE § 5). Kaalutud ei ole alternatiivseid meetmeid, mis aitaks saavutada soovitud  eesmärki väiksema põhiõiguste riivega. HÕNTE § 3 näeb ette, et seaduseelnõu peab olema kooskõlas ülimuslike aktide, sh PS-ga. Eelnõu seletuskirjas ei ole eelnõu kooskõla PS-ga ühelgi viisil kontrollitud. 

Piisav ei ole seletuskirjas toodud põhjendus, mille kohaselt „ei kaasne muudatustega olulist mõju, mida tuleks täiendavalt analüüsida“. Ka ei ole seletuskirjas välja toodud, miks advokatuurist väljaheitmist võimaldavate aluste väga piiritletud nimekirja ühe aluse lisamise näol ei kaasne selle muudatusega olulist mõju. HÕNTE § 5 näeb ette, et seaduseelnõusse kavandatavad isiku õiguste ja vabaduste piirangud peavad olema asjakohased ja proportsionaalsed võrreldes eesmärgiga, mida seaduseelnõu avalikes huvides taotleb. Eelnõu seletuskirjast aga ei selgu, milles täpselt seisneb advokatuuri senine ebapiisav võimekus riigi õigusabi osutamiseks ja mis võib olla sellise ebapiisavuse põhjuseks. 

2. Eelnõuga seotud eeldused ei ole selged 

Eelnõus ei ole piiritletud, kes oleks AdvS § 37 lg-s 4 kirjeldatud olukorras õigusabi saaja – s.t kas tegemist oleks põgenikuga, kes taotleb õigusabi ja kelle lahendamist vajav probleem seostub massilise sisserände olukorraga, või oleks tegemist iga teise riigi õigusabi taotlusega, mis esitatakse ajal, kui Eestis on massilisest sisserändest põhjustatud hädaolukord. 

Eelnõuga piiratakse advokaadi õigust ülesande vastuvõtmisest keeldumiseks seadusest tuleneva alusega või mõjuva põhjusega. Eelnõu tekst ei selgita, millisest seadusest tuleneb „seadusest tulenev alus“ riigi õigusabi osutamisest keeldumiseks. Samal ajal tuleneb seletuskirjast, et „seadusest tuleneva alusena“ nähakse ette vaid RÕS § 19 loetelu. Mõjuva põhjusena on seletuskirjas käsitletud eelkõige advokaadi haigestumist või advokaadi viibimist välisriigis selliselt, et objektiivsetel põhjustel pole võimalik advokaadi piisavalt kiire naasmine Eestisse (seletuskirja näitena on toodud lennuliikluse takistatus). Eelnõu ega seletuskiri ei selgita, kes või millistel alustel hindaks, kas keeldumise põhjus on mõjuv. 

3. Eelnõu vastuolu PS §-ga 11, § 29 lg-ga 2 ning §-dega 31 ja 32 

Eelnõu kohaselt lisatakse AdvS-i täiendav advokaadi advokatuurist väljaheitmise alus, millele tuleb tugineda juhul, kui 1) advokaat on keeldunud riigi õigusabi osutamisest ja 2) tal puudub mõjuv põhjus õigusabi andmisest keeldumiseks. 

Advokaadi advokatuurist väljaheitmise korral ei saa isik enam advokaadina tegutseda,             mille tulemusena kaotab isik elatusallika. Samuti ei saa advokatuurist välja heidetud isik olla advokaadiühingu osanik. See kujutab endast üliintensiivset kutsevabaduse (PS § 29 lg 2), ettevõtlusvabaduse (PS § 31) ja omandipõhiõiguse (PS § 32) riivet. 

Põhiõiguse riivel peab olema PS-ga kooskõlas olev (legitiimne) eesmärk  ning riive peab selle saavutamiseks olema proportsionaalne (sobiv, vajalik ja mõõdukas) vastavalt PS §-le 11.1 Proportsionaalsus on seejuures ka EL õiguse baasprintsiip.2 

Eelnõu eesmärk jääb seletuskirja pinnalt ebaselgeks. Kui eesmärk on sundida advokaate sisuliselt tasuta või turuhinnale mittevastava tasu eest õigusabi andmisele, ei ole see legitiimne. 

Kui eelnõu eesmärk on tagada riigi õigusabi kättesaadavus massilisest sisserändest põhjustatud hädaolukorras, siis selle eesmärgi saavutamiseks ei ole kavandatud AdvS muudatus sobiv. Abinõu on sobiv, kui aitab saavutada seatud eesmärki. Eelnõus ettenähtud advokaadi väljaheitmine advokatuurist ei ole eesmärgi saavutamiseks sobiv abinõu, sest see ei paranda mingil viisil riigi õigusabi kättesaadavust ja kvaliteeti. 

Abinõu on vajalik, kui ei eksisteeri ühtegi teist abinõu, mis aitaks eesmärki saavutada põhiõigusi vähem riivaval moel. Eelnõu seletuskirjas ei ole analüüsitud alternatiivseid meetmeid eesmärgi – tagada riigi õigusabi kättesaadavus massilisest sisserändest põhjustatud hädaolukorras –  saavutamiseks.3 Ilma taolise analüüsita aga ei saa väita, et ei eksisteeri  ühtegi vähem koormavat abinõu ning seega ei saa kõnealust meedet pidada ka vajalikuks. Nagu advokatuur on korduvalt märkinud, on riigi õigusabi juurprobleemiks riigipoolne kasin  rahastamine. Vastutustundetu on alarahastamist kompenseerida sisuliselt sunnitööga. 

Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust, teiselt poolt aga eesmärgi tähtsust.4 Eelnõus ettenähtud õiguslik lahendus ei võimalda advokatuuril kasutada kaalutlusõigust ning hinnata seejuures näiteks riigi õigusabi osutamisest keeldumise täpseid asjaolusid, advokaadi isikut ning tema varasemat teenistuskäiku. Näiteks, kui 50 aasta pikkuse laitmatu staažiga advokaat keeldub ühel korral mõjuva põhjuseta riigi õigusabi osutamast, siis kuulub ta tingimusteta väljaheitmisele, vaatamata sellele, et AdvS § 19 lg 2 p-d 1-6 võimaldavad aukohtul muudel juhtudel kaalutlusõigust teostada ja valida distsiplinaarkaristuste kataloogist mitmete asjaoludele vastavate variantide vahel, alates noomitusest kuni väljaheitmiseni. 

Eelnõu on vastuolus PS §-ga 11 ainuüksi juba põhjusel, et see ei anna advokatuurile kaalutlusruumi väljaheitmise otsustamisel. AdvS § 19 lg 4 sätestab, et distsiplinaarkaristust määrates arvestab aukohus muu hulgas distsiplinaarsüüteo raskust, menetletava asja olemust ja advokaadi varasemat karistatust, kuid eelnõuga kavandatava väljaheitmise korral niisuguste asjaolude arvestamist ette ei nähta. Riigikohus on toonitanud, et seadus peab ette nägema reeglid, mis võimaldavad hinnata konkreetsete asjaoludega seotud juhtu ning selle proportsionaalsust.5 Samuti on Riigikohus olnud seisukohal, et imperatiivsed, kaalutlusõigust välistavad põhiõiguste riiveid kaasatoovad seadused on üldjuhul põhiseadusevastased .6 

Näiteks tunnistas Riigikohus lahendiga 3-4-1-12-13 (p 26) PS-ga vastuolevaks ja kehtetuks relvaseaduse § 41 lg 9 koostoimes sama seaduse § 36 lg 1 p-ga 6 osas, milles see ei võimaldanud relvaloa või relvakandmisloa vahetamisel arvestada kriminaalkorras karistatu isikut ja tema toimepandud tegu. Samamoodi tõi Riigikohus lahendi 3-4-1-7-01 p-des 22, 23 ja 24 ja lahendis 3-4-1-16-08 välja, et relva soetamise absoluutne piirang kunagise  karistatuse põhjusel on põhiseadusevastane just seetõttu, et haldusorgan ei saa konkreetse juhtumi suhtes diskretsiooni kohaldada. Lahendis 3-4-1-16-08 nimetas Riigikohus, et relvaseaduse § 43 lg 1 p 2 on põhiseadusega vastuolus ja kehtetu osas, milles see ei võimalda politseiprefektuuril arvestada kahtlustatava või süüdistatava relva soetamise loa või relvaloa kehtivuse peatamisel kahtlustatava või süüdistatava isikuga ja kahtlustuse või süüdistuse sisuks olevate asjaoludega. 

Lisaks tunnistas Riigikohus lahendiga 3-4-1-9-04 (p 16) põhiseadusevastaseks  sätte, millega ei antud täitevvõimu organile kaalutlusõigust elamisloa andmisel juhul, kui elamisluba taotlev isik on varem esitanud mistahes valeandmeid ning lahendiga 3- 4-1-6-2000 (eriti p 17) tunnistas Riigikohus kehtetuks alkoholi käitlemise õiguse äravõtmise kaalutlusõigust mittevõimaldava sätte alusel. Riigikohus leidis, et ka selliste rikkumiste korral peab olema võimalik kaaluda asjaolude pinnal piirangu proportsionaalsust. 

Eelnõuga ettenähtud riive ebaproportsionaalsust võimendab ka asjaolu, et on lahti kirjutamata, mida saab pidada „mõjuvaks põhjuseks“ ning kas selleks saab pidada  näiteks soovi mitte tasuta töötada või kogemuste või kutseoskuste ja -teadmiste puudumist vajalikus valdkonnas. 

Eeltoodust tulenevalt ei saa kavandatavat seadusemuudatust pidada ka mõõdukaks, kuivõrd advokatuurilt võetakse õigus seada rikkumise tõsidus vastavusse määratud karistusega, mistõttu ei ole kindlasti tagatud meetme proportsionaalsus põhiõiguste niivõrd intensiivse riive puhul. 

4. Eelnõu vastuolu advokaadi ja advokatuuri sõltumatusega 

Jääb mulje, et eelnõu üheks eesmärgiks on vähendada advokatuuri enesemääramisõigust küsimuses, milliseid distsiplinaarüleastumisi peab ta väljaheitmise väärilisteks. AdvS § 3 kohaselt  on järelevalve Eestis tegutsevate advokaatide kutsetegevuse ja kutse-eetika nõuete täitmise üle advokatuuri pädevuses. Sellist enesekorraldusõigust aukohtu kaudu on toonitanud ka Riigikohus.7 

Advokatuuri sõltumatus ja advokaadi sõltumatus on lahutamatud. Advokaatide sõltumatuse printsiip on rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõte, mida on tunnustanud nii ÜRO kui ka teised rahvusvahelised organisatsioonid.8 AdvS § 43 lg 1 sätestab, et advokaat on õigusteenust osutades sõltumatu ning juhindub seadustest, advokatuuri organite õigusaktidest ja otsustest, advokaadi kutse-eetika nõuetest ning headest kommetest ja südametunnistusest ning selliste põhimõtete paikapidavust on kinnitanud ka Riigikohus.9 Samu põhimõtteid nimetas EIK lahendites Namizad Safarov, Hidayat  Suleymanov and Latifa Aliyeva v. Aseirbajan; Artico v. Italy; Rutkowski v. Poland ja Cuscani v. the United Kingdom. Omavalitsuslikule advokatuurile allumist on Riigikohus rõhutanud ka lahendi 3-19-569 p-s 22, viidates ka Euroopa Kohtu otsustele.10 

Advokatuur on seisukohal, et kehtiv regulatsioon on piisav, et raskeid distsiplinaarsüütegusid toime pannud advokaate välja heita ja seda regulatsiooni on ka rakendatud. Seetõttu puudub igasugune vajadus eelnõus väljatoodud lahenduse järele.

Tähelepanu väärib, et näiteks kohtunike, prokuröride või politseiametnike osas selliseid radikaalseid imperatiivse iseloomuga karistusi ette ei nähta, kuigi nende näol on tegemist avalike teenistujatega,  advokaadid tegutsevad aga eraettevõtjatena. See omakorda süvendab kahtlust, et eelnõu üheks eesmärgiks võib olla advokatuuri sõltumatuse vähendamine. Advokaatide tegevust ja järelevalvet ei saa korraldada läbi täitevvõimu, vaid see peab toimuma advokaatide eneseregulatsiooni teel.  

5. Eelnõu ei arvesta AdvS sisemist loogikat ja ülesehitust 

Eelnõu ei pööra tähelepanu AdvS sisemisele loogikale. Eelnõu jõustumine tähendaks kogu AdvS-ga paika pandud distsiplinaarvastutuse süsteemi kardinaalset ja mittevajalikku muutmist, sest kavandatav AdvS § 37 p 4 on vastuolus teiste AdvS distsiplinaarvastutust reguleerivate normidega. 

Eelnõu näeb ette advokaadi väljaheitmise juhatuse otsuse alusel, mis on vastuolu seni kehtiva menetluskorraga. Vastavalt AdvS § 12 p-le 15 teeb advokatuuri juhatus distsiplinaarsüüteo tunnuste ilmnemisel aukohtule ettepaneku algatada advokaadi suhtes aukohtumenetlus. Samas, AdvS § 12 muutmist ja juhatusele täiendava pädevuse andmist eelnõu ette ei näe. 

Tulenevalt AdvS § 15 lg-st 1 arutab advokaatide distsiplinaarsüüteo asju aukohus.         Riigikohus on rõhutanud, et see küsimus on aukohtu pädevuses.11 Eelnõust aga nähtub, et advokatuuri aukohtult soovitakse distsiplinaarsüüteo menetlemise õigus ära võtta ja sisse seada lihtmenetlus, kus juhatusel on vaja tuvastada pelgalt riigi õigusabi osutamisest keeldumise fakt ja mõjuva põhjuse puudumine, millele järgneb automaatne väljaheitmine.  

Samas ei anna eelnõu vastust küsimusele, mis saab siis, kui aukohus hakkab siiski sellekohast distsiplinaarsüütegu menetlema ega ka sellele, kas sellisel juhul on tegemist  pädevuse puudumisega. Iseenesest ei välista eelnõu ka aukohtu pädevust. 

Niivõrd suurt advokatuuri organite pädevuse muutust ja ebaselgust ei saa õigustada vaid menetlusökonoomika kaalutlustega, nagu seda on tehtud eelnõus. Selgitust selle kohta, miks sellise alternatiivse menetluskorra sisseviimine vajalik on ja kuidas see mõjutab aukohtu senist pädevust, eelnõu seletuskirjast ei leia. 

Kehtiv AdvS ei kirjuta ette, millise distsiplinaarsüüteo eest tuleks advokaadile määrata distsiplinaarkaristusena advokatuurist väljaheitmine. Jääb arusaamatuks, miks soovitakse  sätestada seaduses eraldi väljaheitmise alusena riigi õigusabi mitteandmist massilisest sisserändest põhjustatud hädaolukorras, kuid mitte näiteks tunduvalt raskemaid üleastumisi, nagu kliendisaladuse lekitamist vastaspoolele, kliendi vara omastamist vms.  

6. Advokaaditegevus kui ettevõtlus, riigi õigusabi osutamise tasustamine  

Vastavalt AdvS §-le 49 on advokaaditegevus ettevõtlus. Kummastav on lähenemine, kus ettevõtlusest keeldumine päädib ettevõtluskeeluga. Riik peaks looma olukorra, et advokaat oleks huvitatud turutingimustel õigusabi osutama. Nii nagu näiteks on toitlustus-, majutus- ja transpordiettevõtjad huvitatud pagulaskeskusi varustama. Eluliselt ei ole usutav, et eelnimetatud ettevõtjad oleksid kohustatud osutama oma teenuseid massilise sisserände korral sümboolse tasu eest. 

Riikliku sunniga riigi õigusabi osutamiseks kohustamisel unustatakse asjaolu, et riigi õigusabi hinnakirjade vabaturuhindadele mittevastavust ning riigi õigusabi alarahastatust on advokatuur murekohana välja toonud juba mitmeid aastaid.12 Eriti teravalt tõusis see küsimus päevakorda 2016. aastal, mil Riigikohtu Üldkogu tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks RÕS-i sätted osas, milles need panid advokatuurile kohustuse määrata kindlaks riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu arvestamise alused olukorras, kus riigi õigusabi rahastuse suuruse üle advokatuuril kontroll puudus.13  

Lisaks tekivad küsimused praktilisel tasandil – näiteks kuidas peaksid väikeettevõtjatest advokaadiühingud olema suutelised oma tavapärase majandustegevuse edasi toimimise ja kohustuste täitmise tagamisega olemasolevate kliendilepingute täitmisel töid nii ümber korraldada, et täita riigi õigusabi osutamise kohustust? 

Kui probleemi olemust ja põhjuseid ei ole analüüsitud, ei saa ka väljapakutud abinõu olla proportsionaalne. Esmalt tuleks riigi tasandil selgeks teha, millised tegurid mõjutavad riigi õigusabi kvaliteeti ja kättesaadavust ja alles siis valida  proportsionaalsed abinõud, mis riigi õigusabi kvaliteeti ja kättesaadavust parandaksid. 

7. Eelnõu ei arvesta advokaadile advokatuuri eetikakoodeksist tulenevate nõuetega 

Eelnõuga loodava sunniviisilise riigi õigusabi osutamise kohustuse kehtestamine loob vastuolu advokaadi kutse-eetika normidega, mis omakorda on advokatuuri vaatest karistatav. Advokatuuri eetikakoodeksi14 § 12 lg 4 kohaselt ei võta advokaat ülesannet vastu, kui tema töökoormus seda ei võimalda, samuti siis, kui advokaadi kutseoskused ja -teadmised selles valdkonnas ei võimalda kliendi huve parimal võimalikul viisil kaitsta.  

Eelnõus on täielikult käsitlemata advokaatide spetsialiseerumise ja tööga hõivatuse küsimus. On arusaamatu, millele tugineb eelnõu koostajate eeldus, justkui valdaksid advokaadid kõiki õigusvaldkondi ja tunneksid hästi ka kõikide kohtumenetluste, väärteo- ja haldusmenetluste eripära, et olla võimelised kliendi huve parimal võimalikul viisil kaitsma. Advokaadi kutse-eetika eeldab kõrgetasemelist kliendi huvide esindamist. Praktikas ei saa olla mõeldav, et näiteks finantsvaldkonnas tegutsev advokaat võiks olla pagulasasjades nõustamisel sama pädev kui oma igapäevatöös. See omakorda loob reaalse ohu, et erilist tähelepanu ja kaitset vajavate isikute (nt sõjapõgenikud) õigused jäävad efektiivse ja asjakohase kaitseta.  

Advokaadil ei ole lubatud ülesannet vastu võtta, kui tema töökoormus seda ei võimalda. Selle eetikakoodeksi sätte eesmärgiks on vältida olukorda, et ebamõistlikult suure töökoormuse tõttu kannatab õigusteenuse kõrgetasemeline osutamine ning klientide huvide parim võimalik kaitse. Eelnõu aga loob sisuliselt olukorra, kus ülesande vastuvõtmisest keeldumine advokatuurist väljaheitmise ohu tõttu ei ole üldsegi võimalik, ehk et riigi õigusabi ülesanne tuleb igal juhul vastu võtta olenemata juba advokaadi olemasolevast töökoormusest. Tekkiva ajaressursi puudumise tõttu ei suuda advokaat aga enam ehk täita juba oma olemasolevaid ülesandeid ning tekib küsimus, miks uute määratavate klientide põhiõigused peaksid sellises olukorras olema kaalukamad kui advokaadi olemasolevate klientide põhiõigused. Sellest omakorda võib tekkida vastuolu advokatuuri eetikakoodeksi § 14 lg-ga 1, mille kohaselt on advokaat kohustatud ülesande vastuvõtmisel või sellest keeldumisel, samuti ülesande täitmisel või ülesande täitmisest loobumisel kohtlema kõiki isikuid võrdselt, sõltumata kodakondsusest, rahvusest, rassist, nahavärvusest, soost, keelest, päritolust, usutunnistusest, poliitilistest või muudest veendumustest, samuti varalisest ja sotsiaalsest seisundist või muudest sarnastest asjaoludest. 

8. Sõjapõgenike nõustamisega seonduvad täiendavad probleemid 

Sõjapõgenikele õigusteenuse osutamisega tekivad mitmed praktilised probleemid, eelkõige seoses tõlkimise ja kliendisuhtlusega. Kui isiku suhtes viib menetlust läbi Politsei- ja Piirivalveamet (PPA), siis on tõlgid olnud PPA palgatud ning nende abil on advokaadil võimalik kliendiga suhelda. Peab pöörama tähelepanu, et tõlkide näol saadaoleva ressursiga on probleeme ning sobivate aegade kooskõlastamine ning töö korraldamine sellest tulenevalt keeruline. Kui advokaadi poolt õigusteenuse osutamine peaks aga osutuma vajalikuks nii, et isiku suhtes konkreetselt PPA-s menetlust ei toimu (sest nad on saanud juba ajutise kaitse nagu praeguse kriisi puhul), siis peaks olema korraldatud ka tõlkeabi, mis riigi õigusabi seaduse järgi on praegu võimalik väga piiratud ulatuses. Advokatuur aga ei saa oma liikmetelt nõuda, et nad suudaksid osutada õigusteenust vene, ukraina, araabia või suahiili keeles. Eelnõu ei käsitle massilise sisserändega kaasnevaid tõlkeprobleeme (tõlkide ressurss, rahastamine jm) mitte vähemalgi määral. Isegi kui advokatuuri liikmete hulgas on ka advokaate, kes konkreetset keelt valdavad õigusteenuse osutamiseks vajalikul tasemel, ei ole mingit alust pidada selliseid advokaate enesestmõistetavalt selles keeles õigusabi osutajateks.   

Eestis võib tekkida reaalne vajadus suurele hulgale sõjapõgenikele õigusabi osutamiseks, kuid eelnõuga väljapakutud lahendus selle küsimuse lahendamiseks ei ole sobiv, vajalik ega mõõdukas PS § 11 tähenduses. 

Kavandatav seadusemuudatus võib advokatuurist väljaheitmise vältimiseks kaasa tuua ka massilise advokaatide väljaastumise advokatuurist, sest advokatuuri liikmeks olemise vähesed privileegid ei kaalu üles liikmeksolekuga kaasnevaid koormisi. Õigusabiturg on reguleeritud sedavõrd liberaalselt, et üksnes Riigikohtusse pöördumise või riigi õigusabi osutamise õiguse säilitamiseks ei ole enamikul advokatuuri liikmetel vajadust oma liikmesust säilitada.  

Advokatuur on kutseorganisatsioon, mille liikmed on arvestanud ka teatud piirangute ja kohustustega. Üksnes oma ettevõtlusest elatuvad advokaadid ei saa nõustuda koormistega, mis sunnivad tegema äärmiselt spetsiifilise iseloomu ja kõrge vastutusega tööd, milleks puudub vajalik oskus ja  õiglane rahastus.  Riigi õigusabi aastaid kestnud alarahastamine (töötasu on turuhinnast 3-4 korda madalam, sõidukulud ei kata isegi otsest kütuse maksumust) ja teenuse osutamisest loobumise võimatus (vastuvõetud riigi õigusabi ülesandest loobumine ei ole lubatud) on loonud olukorra, kus advokaatide poolt riigi õigusabi osutamise jätkusuutlikkus on tõsise kahtluse all. Vaatamata riigi õigusabi tasude mittevastavusele turuhindadele oleme suutnud motiveerida piisavat hulka advokaate osutama riigi õigusabi sellises mahus, et kõik tellimused on siiani täidetud. See on siiski õrn tasakaal, mille rikkumine on lihtne, kuid taastamine keeruline. Sunnimeetmetega olukorda ei lahenda. Riigi õigusabi kohustuse jagamine ühtlaselt kõigi advokaatide vahel tooks kaasa selle, et õigusabi kvaliteet langeb, sest riigi õigusabi tuleb osutada valdkonnas, mida ei tunta, ning advokaatide arv väheneb nii omal soovil lahkujate kui väljaheidetute tõttu.   

Probleemi lahendamiseks tuleb seega leida mõni muu viis. Advokatuur näeb välise lahendusena eelkõige riigi õigusabi tasumäärade tõstmist. Samuti võiks kaaluda massilisest sisserändest põhjustatud hädaolukorra puhul teatud liiki õigusabi osutamiseks hanke väljakuulutamist ja sellise õigusabi osutamise rahastamiseks eraldi vahendite eraldamist.  

II Juristieksami eelnõu väljatöötamiskavatsus 

Väljatöötamiskavatsusega (VTK) püütakse lahendada kahte probleemi. Esiteks leida lahendus küsimusele, kuidas tagada ühtlasem teadmiste ja oskuste tase õigusteaduse lõpetanute vahel ning teiseks, kuidas tagada, et kohtumenetluses osalevate lepinguliste esindajate teadmised vastaksid teatud kvaliteedinõuetele. 

Advokatuur on VTK osas avaldanud kokkuvõtlikult järgmised seisukohad. 

1. Ühtne juristieksam ei ole piisav VTK-s kirjeldatud probleemide lahendamiseks  

VTK-s kirjeldatakse lahendatava probleemina eelkõige pädevate juristide puudust ning õigushariduse kvaliteedi langust. Advokatuur leiab, et ühtne juristieksam ei ole kindlasti piisav nende äärmiselt tõsiste ja keerukate probleemide lahendamiseks. Selleks on siiski vajalik riigi ning ülikoolide vastav sihipärane töö. 

Lisaks tuleb tähele panna, et üksnes ühtne juristieksam ei taga õigusteadmiste ja -teenuse kvaliteedi püsimist pikema aja jooksul pärast eksami sooritamist. Selleks oleks vajalik hästi toimiv ja kontrollitav enesetäiendamise süsteem. Ka tuleb juristieksami kujundamisel arvestada, et eksamitulemused ei saa kehtida tähtajatult. Juristieksam võib olla reguleeritud elukutsesse pürgimise aluseks vaid juhul, kui selle sooritamisest ei ole möödunud ebamõistlikult pikk aeg, mistõttu tuleks kehtestada ka nn eksamitulemuste aegumise tähtajad. Need võivad vajadusel elukutsete kaupa erineda, arvestades vastavasse kutsesse või ametisse asumise teekonna erisusi.  

Juristieksamiga hõlmatud ametite suhteliselt kitsas ring võib takistada ka teiste VTK-ga seatud eesmärkide saavutamist. Kui paljud juristi ametikohad ei ole juristieksamiga hõlmatud, ei pruugi juristieksam tegelikult olla piisav järelduste tegemiseks õigushariduse kvaliteedi kohta, sest juristieksamit sooritab vaid osa õiguse eriala lõpetajatest. Kuna ühtset juristieksamit ei soorita mitte kõik õigusvaldkonna lõpetanud isikud ja eksamil võivad osaleda ka isikud, kellel ülikooli lõpetamisest on möödunud märkimisväärne aeg, ei pruugi eksam olla ka usaldusväärne alus õppejõudude töö hindamiseks.  

2. Juristieksami kaasnevate kulude analüüs puudub 

VTK kohaselt on juristieksami toimimise eest määratud vastutama Riigikohus. Eksami sisulise läbiviimise, sh kaasuste koostamise ja eksamitööde hindamise eest vastutab eksamikomisjon, millesse kuuluvad VTK kohaselt ameti- või kutseeksameid korraldavate asutuste esindajad ja vajadusel Justiitsministeeriumi esindaja. VTK ei käsitle eksamikomisjoni koostamise ja töö põhimõtteid ega komisjoni liikmete tasustamise põhimõtteid, kuid sellele tuleb eelnõu koostamisel suurt tähelepanu pöörata, eriti arvestades, et komisjon koosneb osaliselt vabade elukutsete esindajatest, osaliselt kohtunikest ning osaliselt ametnikest.  

VTK-s ei ole ühtse juristieksami läbiviimisega kaasnevaid kulusid piisavalt käsitletud. Märgitud on vaid, et kulud kaetakse eksami osalustasudest, kuid samas leitakse, et eksamitasu ei või olla liialt kõrge. Advokatuuri kogemus näitab, et kutseeksami korraldamise tasud on märkimisväärselt kõrged ja näiteks praegu advokatuuris kehtestatud eksamitasu 250 eurot katab vaid ligikaudu poole eksami korraldamisega seotud kuludest ühe eksamineeritava kohta. Kulud kaasnevad eksami infosüsteemi arendamise ja hooldamisega, testiküsimuste ja kaasusülesannete koostamise eest makstava tasuga, eksamiruumide ja eksamiks vajalike arvutite üürimisega jne. Seejuures kutsesobivuskomisjoni liikmetele makstav tasu advokatuuris on pigem sümboolne ega ole kooskõlas tegeliku töömahuga.  

VTK mõjuanalüüsis on täiesti käsitlemata mõjud eksamikomisjoni kuuluvatele ameti- või kutseeksameid korraldavate kutseühenduste ja asutuste esindajatele. Ühtse juristieksami puhul tuleb kindlasti tagada eksamikomisjoni liikmete piisav tasustamine, et tagada kõrge kvalifikatsiooniga spetsialistide motivatsioon tegeleda lisaks oma kutseorganisatsiooni järelkasvu tagamisele (mis võib suuresti toimida ka missioonitundel) ka teistesse õiguselukutsetesse pürgijate eksamineerimisega. VTK kohaselt on komisjoni vastutada eksami sisuline läbiviimine, sh kaasuste kokkupanemine ja eksamitööde hindamine. See tingib aga komisjoni liikmetele nende igapäevase kutsetöö kõrvale suure lisakoormuse. Koormus suureneks veelgi, kui ka eksamitulemuste peale esitatud kaebuste lahendamine või nende kaebuste kohta seisukohtade andmine kuuluks komisjoni ülesannete hulka (seda ei ole VTK-s täpsustatud). Sellise töökoormuse võtmine ilma adekvaatse tasuta ei ole jätkusuutlik ja alandaks kokkuvõttes eksami kvaliteeti.  

3. Advokaadieksami korraldamise õigus peab säilima 

Juristieksami kehtestamisel peab säilima advokatuuri kui omavalitsuslikel põhimõtetel tegutseva kutseühenduse autonoomia liikmesuse andmise otsustamisel. Advokatuurile peab jääma õigus korraldada lisaks juristieksamile ka erialapõhine eksam oma äranägemisel ja kujundamisel, vastavalt oma vajadustele. 

III Üleskutse avaldada arvamust äriühingute kestliku juhtimise ja hoolsuskohustuse direktiivi ettepaneku kohta 

Euroopa Komisjon esitas 23.02.2022 ettepaneku kogu EL-i hõlmava regulatsiooni kohta äriühingute kestliku juhtimise ja hoolsuskohustuse kehtestamise tagamiseks. Eelnõuga soovitakse saavutada seda, et ettevõtted keskenduksid säästvale arengule ja arvestaksid oma tegevuses ühiskonna huvidega laiemalt, aidates seeläbi kaasa rohepöördele.  

Eelnõuga sätestatakse ettevõtte hoolsuskohustus, et tuvastada, ennetada, lõpetada ja leevendada kahjulikke mõjusid inimõigustele ja keskkonnale ettevõtte enda, selle tütarettevõtete ja nendega seotud väärtusahelate lõikes. Direktiiv kehtestaks ka kohustused äriühingute juhtidele, kes peavad hoolitsema selle eest, et hoolsuskohustusi järgitakse ja et need oleksid integreeritud ettevõtte strateegiasse.  

Liikmesriigid peavad tagama, et ettevõtted täidaksid direktiivis ette nähtud hoolsuskohustusi, kehtestades neile trahve või nähes ette võimalusi hoolsuskohustuste täitmisele suunatud korralduste andmiseks. Äriühingu hoolsuskohustuse rikkumiste tõttu kannatavatele isikutele tekib võimalus taotleda tekitatud kahju hüvitamist tsiviilkorras.  

Direktiivi rakendusalast jäetakse välja väikese ja keskmise suurusega ettevõtted (sh mikroettevõtted), kuna selle ettevõtjate kategooria jaoks hinnatakse hoolsuskohustuse protsessi loomise ja rakendamisega seotud rahalisi kohustusi liialt koormavaks. 

Eesti Advokatuuri äriõiguse komisjoni seisukohad direktiivi ettepaneku osas olid järgmised. 

 1. Ettepaneku rakendusala  

Komisjon nõustub ettepaneku rakendusala piiritlemise põhjendustega vältimaks väikese ja keskmise suurusega ettevõtete (VKE) halduskoormuse põhjendamatut kasvu ja peab asjakohaseks, et VKE-d jäävad ettepaneku rakendusalast välja. See loomulikult ei tähenda, et VKE-el ei peaks mingilgi kujul samaseid hoolsuskohustusi eksisteerima, kuid praeguse ettepaneku valguses, ei pea komisjon seda asjakohaseks.  

Lisaks märkis komisjon, et äriühingute kestlikkusaruandluse direktiivi ettepaneku kohaldamisala, mis hõlmab suuri ja börsil noteeritud äriühinguid, erineb käesoleva ettepaneku kohaldamisalast, mis noteeritud ühinguid ei hõlma. Kestlikkusaruandluse direktiivi ettepanek seab ühed standardid suurettevõtetele ja eraldi proportsionaalsed standardid noteeritud VKE-dele. Siin on võimalus ühtlustamiseks ning aruteluks, kas erinev regulatsioon on vajalik ja põhjendatud.  

2. Finantssektoriga seotud regulatsioon  

Ettepaneku kohaldamisala hõlmab ka reguleeritud finantsettevõtjaid. Samas kohalduvad neile nõuded piiratud lähenemisviisiga. Reguleeritud finantsettevõtjad peavad ettepaneku alusel kahjuliku mõju kindlaks tegema ainult lepingu sõlmimisel.  

Nii nagu ka seletuskirjas on mainitud, siis väidetavalt tugevdab ja täiendab käesolev ettepanek nii jätkusuutlikkust käsitleva teabe avalikustamise määrust (SFDR) kui ka taksonoomiamäärust. Mõlemad määrused on finantsettevõtjatele vägagi asjakohased. Ometigi ei ole selgitatud põhjalikult seost ettepaneku ning taksonoomiamääruse artikli 18 minimaalsete kaitsemeetmete ja SFDR-ist tulenevate peamiste negatiivse mõjuga jätkusuutlikkustegurite avalikustamise nõuete vahel. Samuti ei ole võimalik SFDR-i tehnilistes standardites sisalduvaid näitajaid sisuliselt esitada pärast lepingu allkirjastamist tehtavate hoolsuskohustusteta.  

Hoolsuskohustuste kehtestamine, mis ei ole nende õigusaktidega kooskõlas, võib kahjustada tõhusust ja panna finantsettevõtjad keerulisse olukorda, selle asemel et luua sidus ja arusaadav õigusraamistik. Seega, on oluline arendada ja täpsustada seoseid ettepaneku, SFDR-i ja taksonoomiamääruse vahel, mida kohaldatakse finantsettevõtjatele.  

3. Väljakujunenud ärisuhte hindamiskriteeriumid (Art. 1.1)  

Ettepaneku Artikli 1.1(b) kohaselt hinnataks „väljakujunenud ärisuhte“ olemasolu korrapäraselt vähemalt iga 12 kuu järel. Samas täpsustatakse, et direktiivi kohaldamisel peaks väljakujunenud ärisuhetena käsitama selliseid otseseid või kaudseid ärisuhteid, mis oma intensiivsuse ja kestuse tõttu on või eeldatavasti on püsivad ega moodusta väärtusahelast ainult tühist või kõrvalist osa. Seejuures jätab ettepanek täpsustamata mistahes sisulised hindamiskriteeriumite alused. Arvestades, et termin „väljakujunenud ärisuhe“ on juba iseenesest regulatiivses mõttes seni tundmatu, ning võttes arvesse, et tarneahela hindamine on seni samuti paljudele ettevõtetele tundmatu, vajaks komisjoni hinnangul minimaalse õigusselguse tagamiseks täpsustamist see, milliseid hindamiskriteeriumite rakendamist ettevõtetelt väljakujunenud ärisuhte hindamisel oodatakse. Taoline ebaselge tõlgendamine võib mõjutada ettevõtteid eelistama lühiajalisi lepinguid, selle asemel, et luua pikemaajalisi ja tulemuslikke ärisuhteid.  

4. Ettepanekus kasutatud mõistete ebaselged definitsioonid  

Komisjon tõi välja mõned mõisted, mille sisu on ettepanekus toodud definitsioonidest ja selgitustest hoolimata ebaselge:  

– Artikli 3(f) kohaselt on väljakujunenud ärisuhe defineeritud kui „otsene või kaudne ärisuhe, mis oma intensiivsuse või kestuse tõttu on või eeldatavasti on püsiv ega moodusta väärtusahelast üksnes tühist või kõrvalist osa“. Selgusetuks jääb, kuidas täpsemalt tuleks hinnata väljakujunenud ärisuhte intensiivsust, kestust, eeldatavat püsivust ja seda, et ärisuhe pole „üksnes tühine“? Samuti on ebaselge, mida tähendab kaudne ärisuhe ettepaneku mõistes ja see, kui kaugele ulatub „kaudne ärisuhe“ ettevõtte tarne- või väärtusahelas. Direktiivi põhjendustes on välja toodud, et kui äriühingu otsesed ärisuhted on väljakujunenud, tuleks kõiki „seonduvaid kaudseid ärisuhteid“ selle ettevõtjaga samuti käsitleda väljakujunenutena. Seejuures on selgusetu, kuidas tõlgendada seose mõistet. Nendele küsimustele oleks hea tähelepanu pöörata ettepaneku seletuskirjas.  

– Artikkel 3(n) kohaselt on „sidusrühmad äriühingu töötajad, tütarettevõtjate töötajad ja muud isikud, rühmad, kogukonnad või üksused, kelle õigusi või huve kõnealuse äriühingu või selle tütarettevõtjate või selle ärisuhetega seotud tooted, teenused ja tegevus mõjutavad või võivad mõjutada“. Selline definitsioon on väga laialivalguv, kuivõrd ei ole selge, kelle õigusi või huve kõnealuse äriühingu või selle tütarettevõtjate või selle ärisuhetega seotud tooted, teenused ja tegevus võivad tegelikkuses mõjutada.  

– Artikli 3(q) järgi on „asjakohane meede“ meede, millega on võimalik saavutada hoolsuskohustuse eesmärgid, mis vastavad kahjuliku mõju raskusastmele ja tõenäosusele, ning mis on äriühingule mõistlikult kättesaadav, võttes arvesse konkreetse juhtumi asjaolusid, sealhulgas majandussektori ja konkreetse ärisuhte spetsiifikat ja äriühingu mõju sellele, ning vajadust tagada, et meedet peetakse prioriteediks“. Jääb ebaselgeks, milliseid meetmeid siin isegi teoreetiliselt võidakse mõelda, mistõttu oleks selguse huvides hea, kui seletuskiri tooks välja näiteid, mille alusel saaks aimu termini „asjakohane meede“ sisust.  

5. VKE-de toetamine  

VKE-d ei kuulu ettepaneku kohaldamisalasse. Sellegipoolest on ettepaneku seletuskirjas välja toodud, et eeldatavasti kannavad direktiivi kohaldamisalasse kuuluvad suurettevõtted nõudmised üle oma tarnijatele, millega tekitatakse VKE-dele mõningal määral kulusid ja koormust. Olukorra leevendamiseks sätestab artikkel 7(2) (kui ka artikkel 8(3) ), et ettevõtjatel, kelle äripartner on VKE, on kohustus teda hoolsuskohustuste nõuete täitmisel toetada, kui sellised nõuded „ohustaksid VKE elujõulisust“. Siiski on ebaselge, mida see praktikas tähendab ja milline on tegelikult abi andmise künnis.  

Arvestades ettepaneku kaudset eesmärki, mille kohaselt peaksid suurettevõtted suunama väiksemaid ettevõtteid vastutustundliku äritegevuse poole, tuleks paremini välja selgitada, millistel tingimustel võiksid VKE-d saada toetust oma äripartneritelt. Tähelepanu tuleks pöörata ka sellele, kas ettepanek on loonud piisavalt lahendusi ja stiimuleid, et julgustada VKE-sid hoolsuskohustusi omaenda algatusest (proportsionaalsel viisil) järgima. 

 6. Kaebuste esitamise kord  

Artikkel 9 sätestab kaebuste esitamise korra ning muuhulgas võivad kaebusi äriühingutele esitada isikud, keda kahjulik mõju mõjutab või kellel on põhjendatud alus arvata, et see võib neid mõjutada. Samas aga ei nähtu ettepanekust, kuidas vastavate kaebuste esitamise kord sobitub kohtumenetlusse. On üksnes toodud välja, et „kaebuste esitamise ja parandusmeetmete taotlemise võimaluse kasutamine ei tohiks takistada kaebuse esitajat kohtusse pöördumast.“ Ei ole üheselt arusaadav, kas tegemist on kohustusliku kohtueelse menetlusega või üksnes ühe võimaliku viisiga vaidluse lahendamiseks, kuivõrd äriühingu tegevus, mis ei ole kooskõlas direktiiviga ning omab mõju ka üksikisikule, näiteks tekitades talle kahju, annab vastavale üksikisikule ka nõudeõiguse ja õiguse pöörduda kohtusse.  

7. Karistusnormide kehtestamine  

Artikkel 20 sätestab, et liikmesriigid kehtestavad karistusnormid, mida kohaldatakse direktiivi alusel vastu võetud siseriiklike õigusnormide rikkumise korral. Direktiivis ei ole toodud kuigi detailseid juhiseid karistuse laadi kehtestamisele, mistõttu võivad liikmesriigid tõlgendada väga erinevalt ettepanekus sisalduvaid juhiseid, mis võib tuua kaasa liikmesriigiti väga erineva praktika. Seetõttu soovitab komisjon täiendada ettepanekut ning kehtestada detailsemad juhised karistusmäärade osas, eelkõige teatud protsentide vahemiku käibest või muu indikatiivse määra. Samuti annaks see selgemad juhised Euroopa järelevalveasutuste võrgustikule, mille ülesandeks on mh ka karistus- ja järelevalvetavade koordineerimine ja ühtlustamine.  

8. Vastutus kaudse partneri tegevuse eest  

Artikkel 22(2) sätestab, et olenemata lõikest 1 tagavad liikmesriigid, et kui äriühing on võtnud artikli 7 lõike 2 punktis b ja artikli 7 lõikes 4 või artikli 8 lõike 3 punktis c ja artikli 8 lõikes 5 osutatud meetmed, ei vastuta ta kahju eest, mille on põhjustanud kahjulik mõju, mille tekitas kaudne partner, kellega tal on väljakujunenud ärisuhe, välja arvatud juhul, kui juhtumi asjaolusid arvestades ei saanud mõistlikult eeldada, et tegelikult võetud meetmed, sealhulgas nõuete täitmise kontrollimiseks võetud meetmed, oleksid piisavad, et kahjulikku mõju ennetada või leevendada, see lõpetada või selle ulatust minimeerida. Kas üldreeglina vastutab seega äriühing ka oma kaudse partneri tegevuse eest ning ainult juhtudel, kui äriühing on võtnud meetmeid, mis on loetletud artiklis 22(2), ei vastuta äriühing kahju eest, mille on põhjustanud kahjulik mõju, mille tekitas kaudne partner? Kuidas suhestub see artiklis 22(3) tooduga, mis sätestab, et äriühingu artiklist 22 tulenev tsiviilvastutus kahju eest ei piira tema tütarettevõtjate või väärtusahela otseste või kaudsete äripartnerite tsiviilvastutust? Kas isikutele ongi antud õigus nõuda kahju hüvitamist mitmelt isikult ja mitmekordselt, milles võiks avalduda põhimõtteliselt nt. kahjuhüvitiste karistuslik iseloom? Ka ettepaneku seletuskirjas on selgitatud, et just karistuste ja tsiviilvastutuse kombinatsiooniga tagatakse hoolsuskohustuste täitmise tulemuslikkust. Kui ei, siis kuidas on tagatud, et kahju hüvitamist ei saaks nõuda mitmelt isikult mitmekordselt.  

9. Lisas esitatud nimekirjad  

Ettepaneku lisa näib esmapilgul suhteliselt põhjalikuna inimõiguste osas. Ometi jääb veidi ebaselgeks, kuidas I osa 1. jagu koostati. Tavaliselt liigitatakse inimõigusi kategooriate kaupa (näiteks kodaniku- ja poliitilised õigused ning sotsiaalsed, majanduslikud ja kultuurialased õigused). Samuti, loetelu hõlmab näiteks ebavõrdset kohtlemist töösuhetes, kuid üldse ei maini õigust mittediskrimineerimisele. Üldjuhul mainitakse neid õigusi käsikäes. Seega ei ole loetelu loogiliselt arusaadav. Üksikute õiguste loetlemise asemel võib kaaluda pigem viitamist asjakohastele rahvusvahelistele deklaratsioonidele, lepingutele ja muudele inimõiguste allikatele sarnaselt I osa 2. jao lähenemisviisile. Muul juhul peaks üksikute õiguste loetlemine olema loogilisem ja hõlmama inimõigusi kogu väärtusahela ulatuses. Sealhulgas ei ole ettepaneku lisas viidatud olulistele Euroopa inimõiguseid käsitlevatele aktidele nagu Euroopa inimõiguste konventsioon ja EL-i põhiõiguste harta.  

10. Aktsionäride kaasamine  

Ettepanekus ei ole aktsionäre ega nende rolli äriühingutes üldse mainitud. Ometigi, ettepanekule eelnev Ernst & Youngi Euroopa Komisjoni jaoks läbi viidud uuring keskendus väga põhjalikult aktsionäride rollile tuues välja, et aktsionärid avaldavad äriühingutele negatiivset survet. Sel põhjusel oli üks uuringu soovitustest kaitsta juhatuse liikmeid aktsionäride mõju eest. Tõepoolest, uuringu tulemusi on laialt kritiseeritud, eelkõige vigase metoodilise lähenemise tõttu ning sellest ajast saati on Euroopa Komisjon pigem vaikinud aktsionäride küsimuse osas. Ühelt poolt on otsus jätta aktsionäride õigusi piiravad sätted ettepanekust välja igati positiivne. Samas ei ole mõistlik aktsionäride rolli tähelepanuta jätta ning oleks igati asjakohane juba selle ettepaneku raames otsustada, millises suunas ja milliste kanalite kaudu eelistatakse aktsionäride võimu teostamist, hoides arutelu aktsionäride kaasamisest Euroopa jätkusuutlikkuse püüdlustes elavana. 

IV Välisinvesteeringu usaldusväärsuse hindamise seaduse eelnõu  

Eelnõus reguleeritakse, millistel tingimustel ja korras hinnatakse välisinvesteeringu usaldusväärsust juhul, kui välisinvestor soovib osaleda Eesti julgeoleku või avaliku korra seisukohalt olulises majandusvaldkonnas, tehes investeeringu kindlaksmääratletud sektorites tegutsevasse ettevõtjasse. Julgeoleku ja avaliku korra tagamiseks luuakse meede, mis annab süsteemse vaate teatud majandussektorites tehtavatele välisinvesteeringutele, selle abil saab koguda teavet ja analüüsida nende investeeringute mõju Eesti julgeolekule või avalikule korrale ning välispoliitikale laiemalt. Eelnõuga kehtestatakse välisinvesteeringu hindamiseks olulised elemendid, et välisinvestorile oleks arusaadav, millistes valdkondades, millise informatsiooni alusel, millises ajaraamis, kelle poolt menetlus läbi viiakse. 

Advokatuuri äriõiguse komisjon esitas eelnõu osas järgnevad seisukohad. 

Maailmas viimaste arengute, eelkõige sõjategevuse valguses on valdkonna põhjalik reguleerimine kindlasti vajalik, kuid eelnõu ei täida pakutud kujul taotletavat eesmärki. Eelnõus esinevad puudused ning teemad, mis vajaksid teistsugust käsitlust või täiendavat reguleerimist. 

1. Välisinvestori mõiste  

Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2019/452 (EL määrus) kohaselt kohaldatakse usaldusväärsuse kontrolli kolmandatest riikidest pärinevate välisinvestorite suhtes.  

Eelnõu kohaselt on seaduse kohaldamisala laiem. Esiteks kohaldatakse eelnõu § 3 lg 1 p 1 kohaselt kontrolli lisaks kolmanda riigi kodakondsusega füüsilisele isikule ka EL-i kodaniku üle, kellel on lisaks kolmanda riigi kodakondsus. Teiseks kohaldatakse eelnõu § 3 lg 1 p 3 kohaselt kontrolli ka EL-i ettevõtja üle, kes on kolmanda riigi kodakondsusega füüsilise isiku või kolmandas riigis registreeritud ja selle õiguse alusel asutatud ettevõtja kontrolli all. Seega, teatud juhtudel kohaldatakse eelnõu kohaselt usaldusväärsuse kontrolli EL-i kodanike ja ettevõtete üle. Ei ole üheselt selge, miks Eesti kavatseb rakendada kontrolli nii ulatuslikult. Ühtlasi peaks isikute võrdse kohtlemise kontekstis arvestama, et mistahes erisused, mis loovad piiranguid investeeringute vabale liikumisele EL-i siseselt, peavad olema selgelt põhjendatud ja proportsionaalsed. Lisaks on soovitav hinnata, kas füüsilise isiku puhul on adekvaatseks näitajaks kodakondsus või peaks arvestama ka residentsust.  

2. Sihtettevõtja mõiste  

Saab nõustuda, et oluline on kontrolli alla hõlmata lisaks riigi ettevõtetele ka riigi strateegilised partnerid kaitsetaristu ja -tehnoloogia valdkonnas, lisaks ka meediateenuse osutajad ja videojagamisplatvormi pidajad. Viimaste puhul võiks käibenäitaja asemel seada kriteeriumiks teatud suuruses püsiva jälgijas-, kuulajas- või vaatajaskonna olemasolu (ennekõike tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajate ja videojagamisplatvormi pidajate puhul) või üleriigiline või rahvusvaheline levik (ennekõike televisiooni- ja raadioteenuse osutajate puhul). Komisjoni hinnangul oleks ka trükimeedia ja interneti ajalehtede ning ajakirjade kirjastajad mõistlik kohaldamisalast välja jätta, kui tiraažid ei ulatu seatud suuruses püsiva jälgijas- ja lugejaskonnani.  

3. Sihtettevõtja osa mõiste ei ole piisavalt defineeritud  

Eelnõu § 2 lg 1 p-s 3 nimetatud sihtettevõtja osa mõiste on defineerimata. Eelduslikult peetakse silmas osa, mille kaudu on võimalik viia läbi sihtettevõtja äritegevust.  

Võib täheldada, et eelnõu kontekstis ei ole käsitletud asutamisega seonduvat. Komisjon palub kaaluda, kas kontrolli alla peaks kuuluma ka välisinvestori poolt sihtettevõtja asutamine.  

4. Puudub regulatsioon hädaolukorras tegutsemiseks  

Ettevõtja, kelles osaluse omandamiseks peab taotlema eelnõu kohaselt luba, peab olema riigi toimimise seisukohalt olulise tähtsusega. Seaduses loetletud valdkonnad mõjutavad ühel või teisel viisil riigi toimimist või julgeolekut. Riigi julgeolek võib aga kiiresti kujuneda kriitilise tähtsusega valdkonnaks ning selles olukorras võib olla vajalik kaasata investeeringuid kiiremini. Eelnõu peaks käsitlema ka menetlust eriolukordades.  

5. Loamenetluse tähtajad on liialt pikad  

Eelnõu § 9 lg-s 2 sätestatakse, et TTJA-l on puudusteta taotluse korral aega menetlemiseks 30 päeva, sealjuures on mõju hindamiseks antud volitus pikendada tähtaega 90 päeva võrra. Sellest tulenevalt võib menetlus kujuneda enam kui nelja kuu pikkuseks, mis on investori vaates problemaatiline. Komisjon soovitab kaaluda, kas oleks võimalik menetlustähtaegu lühendada.  

Samuti märkis komisjon, et seaduses tuleks loetleda alused, mille esinemisel on TTJA-l õigus menetlust pikendada.  

6. TTJA-ga konsulteerimine 

Eelnõu § 6 lg 3 kohaselt on võimalik loakohustuslikkuse kontrollimiseks eelnevalt TTJA-ga konsulteerida. Eelnõust ega seletuskirjast ei nähtu sellise eelseisukoha õiguslik jõud. Komisjon soovitas kaaluda nö siduva maksuotsusega analoogset regulatsiooni, kuivõrd see võimaldab vältida nii tehinguosaliste kui ka TTJA poolset täiendavat aja- ja muud kulu.  

7. Kombineeritud menetlus  

Komisjon soovitas kaaluda kombineeritud menetlust, kus teavitamiskohustusele võib, kuid ilmtingimata ei pea järgnema tegevust oluliselt enam piirav loakohustus. Ühelt poolt tagab see vajalikus ulatuses loamenetluse läbiviimise, teisest küljest aga säästab ettevõtjaid loamenetlusega kaasnevate piirangute negatiivsetest mõjudest olukorras, milles loamenetlus ei ole vajalik.  

8. Dokumentide esitamise võimalused on liialt kitsad  

Eelnõu kohaselt saab taotlust esitada vaid TTJA järelevalve infosüsteemi kaudu. Kui tegemist on aga kolmandatest riikidest pärit investoritega, siis ei pruugi neil olla võimalust infosüsteemi siseneda ega ka dokumente allkirjastada. Seega tuleks tagada, et dokumentide esitamisel ei oleks tehnilisi takistusi ja vajadusel saaks dokumente edastada ka infosüsteemi väliselt.  

V Korruptsioonivastase seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus 

Väljatöötamiskavatsuses (VTK) käsitletavad peamised probleemid on:  

• kas ametiisikul on iseenda kui füüsilise isiku suhtes otsuste ja toimingute vastuvõtmine lubatud, kui kohaldub nn seotud isiku välistus KVS § 7 lg-e 2 alusel  
• ebamäärasus toimingupiirangu kohaldamisel, mis kaasneb mõistega “teadlikkus korruptsiooniohust”  
• selgusetus, millisel juhul on tervishoiutöötaja/arst ametiisik  

• toimingupiirangu erandite kohaldamise ja avalikustamise ebaühtlus  
• huvide deklaratsioonides ühisrahastusse investeerimise deklareerimise puudumine.  

Advokatuur on eelnõu osas esitanud järgnevad seisukohad. 

Lisaks VTK-s kajastatule, tegi advokatuur ettepaneku seaduses piiritleda advokaadi kui sõltumatu välise õigusnõustaja roll. See on vajalik, et advokaat ei satuks juhuslikult või näivalt KVS § 2 lg-s 1 kirjeldatud ametiisiku positsiooni. Advokaadi kutsetegevust (õigusnõustamine, isiku esindamine või kaitsmine kohtus, kohtueelses menetluses või mujal ning isikule dokumendi koostamine ja tema huvides muu õigustoimingu tegemine) ei peaks saama samastada ametiisikutele omaste pädevuste ja rollidega. Teisisõnu, kui advokaadi kui sõltumatu välise õigusnõustaja poole pöördutakse õigusliku arvamuse saamiseks või kliendi esindamiseks kohtu- või muus sarnases eraldiseisvas menetluses, siis ei käsitletaks advokaati kuidagi haldusesisese protsessi osalisena kliendi organisatsioonis. Hetkel kehtiva regulatsiooni alusel see aga välistatud ei ole. 

Loomulikult tuleb neid olukordi, kus advokaadiga on sõlmitud õigusteenuse osutamise leping ning advokaadi sisuline tegevus hakkab hõlmama KVS § 2 lg-s 2 nimetatud tegevusi – otsuseid ja toimingud – hinnata teisiti. Samuti võib kliendiülesanne olla väga erineva ulatusega ja mitmetahuline ning teatud piiride ületamisel on võimalik ka advokaadi langemine ametiisiku mõiste alla. Kuid need piirid peavad olema selged ning seaduse tasandil reguleeritud (näiteks advokaadi määramisel kollegiaalse organi liikmeks). Tegemist oleks erandiga, kuid mitte advokaaditöö peamise vormiga. 

Advokatuur rõhutas ka AdvS § 43 lg-st 4 ning advokatuuri eetikakoodeksi § 4 lg-st 6 tulenevat põhimõtet, mille kohaselt ei või advokaati tema ülesannete täitmise tõttu samastada kliendiga ega kliendi kohtuasjaga. Advokaat on isiku esindaja või kaitsja, mitte enamat. Advokaadi tagatis – advokaati ei või tema ülesannete täitmise tõttu samastada kliendiga ega kliendi (kohtu) asjaga – ongi seetõttu suunatud avalikkusele tähelepanu juhtimiseks selles, et advokaat on konkreetses kliendisuhtes siiski vaid ja ainult kliendi huvide eest seisja, tema esindaja; advokaat ei omanda õigusabi osutades ise kliendi pädevust, kliendile omistatavaid eritunnuseid ega kokkuvõttes ametiseisundit kliendi n-ö organisatsioonis. Advokaat nõustab ja esindab, kuid klient otsustab ja annab juhiseid. 

Huvide konflikti vältimine on advokaatide puhul samuti reguleeritud eraldi sätetega AdvS § 44 lg-tes 3 ja 4 ning eetikakoodeksis, mis tagab sarnaseid ausa asjaajamise eesmärke, mistõttu dubleerimine KVS sätetega ei ole advokaatide puhul täies mahus vajalik ning tekitab ebaselgust selles, mis on advokaadi roll. 

VI Üleskutse avaldada arvamust vaigistuskaebuste vastu suunatud direktiivi ettepaneku ja soovituse kohta (SLAPP) 

Euroopa Komisjon avaldas 27.04.2022 direktiivi ettepaneku, milles käsitletakse avalikus elus osalevate inimeste kaitsmist ilmselgelt põhjendamatute või kuritarvituslike hagide eest (üldsuse osalemise vastased strateegilised hagid; nn SLAPP). Koos direktiiviga tuli komisjon välja ka õiguslikult mittesiduva soovitusega.  

Direktiivi ettepanek käsitleb SLAPP-e piiriülese toimega tsiviilasjades. Ettepaneku eesmärgiks on anda kohtule ja kostjale vahendid ilmselgelt põhjendamatute või kuritarvituslike hagide vastu võitlemiseks. 

Advokatuur avaldas direktiivi ettepaneku kohta järgmised seisukohad. 

Euroopa Komisjoni nn SLAPP-hagide ehk vaigistuskaebuste vastu suunatud soovitused, mis puudutavad menetlus- ja materiaalõiguslikke täiendusi, et kergendada kohtutel ilmselgelt põhjendamatute hagide tagasilükkamist, võimaldada nõuda hagejalt tagatist, viia juristkonna seas läbi koolitusi, et kohtunikud, kohtujuristid ja advokaadid oskaksid SLAPP-e ära tunda, vaadata üle au teotamist ja selle aluselt kahju hüvitamise nõuete esitamist puudutavad õigusaktid jne on kahtlemata omal kohal ning on asjakohane hinnata nende Eesti õigusesse ülevõtmise vajalikkust. Samas on ka täiendavaid võimalusi, kuidas Eestis saaks seaduse abil nõrgemaid osapooli kaitsta, mida Euroopa Komisjoni ettepanek otseselt ei käsitle. 

Nagu Euroopa Komisjoni dokumentides välja toodud, on SLAPP-id tihti suunatud ajakirjanike vastu. Vaba ajakirjandus on demokraatlikus ühiskonnas ilmselgelt äärmiselt oluline väärtus ning ajakirjanikud kannavad olulist rolli avaliku arutelu toimumises. Kuigi SLAPP-de „ohvriteks“ võivad olla ka näiteks inimõiguslased, on kõige tüüpilisemaks ohvriks siiski ajakirjanik. Ajakirjanik on sellises haavatavas olukorras, kuna tegemist on tüüpiliselt oma nime alt oma tööd tegeva inimesega, kellel on eetiline kohustus kajastada teemasid ausalt ja objektiivselt ka siis, kui sellega astutakse tähtsate või mõjuvõimsate isikute varvastele. Seega on selge, et ajakirjanik ei saa oma tööd teha vabalt ja sõltumatult, kui ta peab kartma põhjendamatute hagide esitamist enda vastu.  

Ajakirjanike vastu on SLAPP-e esitatud ka Eestis. Esmakordselt otsustas kohus, et ajakirjanikud vastutavad isiklikult väljaandes avaldatu eest 2019 aastal, kui Tallinna ringkonnakohus mõistis Postimehe ajakirjanikelt Risto Berendsonilt ja Joosep Värgilt välja rahalise hüvitise ajalehes ilmunud valeväite avaldamise eest. Ringkonnakohus asus seisukohale, et ajalehes avaldatud ebaõigete andmete puhul on avaldajaks nii ajalehe väljaandja kui ka artikli autor.15 Sellega avati uks nõuete esitamiseks ajakirjanike vastu isiklikult. Ehk kõige silmapaistvamalt on korduvalt hagidega kohtusse pöördutud Katrin Lusti vastu seoses tema „Kuuuurija“ telesaatega. Selle erinevate episoodidega seoses on kohtusse pöördunud näiteks Irai Zand (kes nõudis ajakirjanikult tervelt 1 miljon eurot)16 ja Veet Mano17. Tegemist on ehtsate SLAPP-kaasustega, mille eesmärgiks on ajakirjanikule kätte maksta või teda vaikima sundida. SLAPP-de kontekstis on seega asjakohane tõstatada ajakirjanike isikliku vastutuse küsimus.  

2022 aasta aprillis võttis Riigikogu vastu tervishoiuteenuse osutaja kohustusliku vastutuskindlustuse seaduse, millega muu hulgas kaotatakse alates 01.07.2014 tervishoiutöötaja isiklik lepinguline vastutus kahjustatud isikule tekkinud kahju hüvitamise eest. Isiku ees ei vastuta seega enam arst isiklikult, vaid vastutama jääb üksnes arsti tööandja ehk haigla, perearstikeskus või muu tervishoiuorganisatsioon.  

Ajakirjanike vabastamine isiklikust vastutusest, sarnaselt arstidega, ning vastutuse jätmine ajakirjaniku tööandjale, ajakirjandusorganisatsioonile või meediamajale, aitaks piirata SLAPP-e ning tagada ajakirjandus- ja sõnavabadust. Esiteks vabastaks see ajakirjaniku hirmust inimlike eksimuste tõttu tekkivate vigade eest. Teiseks aga kaitseks see ajakirjanikke ka SLAPP-de eest. SLAPP-de esitajad on tihti mõjuvõimsad isikud või organisatsioonid, kes kasutavad ära ebaõiglast võimuvahekorda enda ja oma ohvri vahel. Võimude vahekorra ühtlustamine ühe meetmena aitaks kaasa selliste hagide vähenemisele või ennetamisele. Ajakirjandusorganisatsioonil on üksikust ajakirjanikust selgelt rohkem ressurssi ja võimekust kohtus alusetute hagidega võidelda. Ajakirjaniku isiklikust vastutusest vabastamine nõrgestaks eelduslikult potentsiaalse SLAPP hagi esitaja motivatsiooni hagi esitada, kuna pole võimalik minna endast oluliselt nõrgema vastase vastu ega ajakirjanikku isiklikult survestada, mis tähendab, et hagi kaotab vähemalt osaliselt oma eesmärgi. 

Advokatuur esitas esialgses sõnastuses alternatiivsed  muudatusettepanekud, mida võib kaaluda, et kaotada ajakirjaniku isiklik vastutus ehk võimalus esitada ajakirjaniku vastu isiklikult nõudeid, mis on seotud tema poolt tema töö tegemisega. Muudatusettepanekud on vajalikud, kuna seni on kehtivat õigust kohaldatud selliselt, et kahju hüvitamise ja/või rikkumise lõpetamise nõudeid saab esitada andmed avalikustanud meediaväljaande kõrval ka konkreetse ajakirjaniku vastu, mistõttu on vajalik selline võimalus seaduse tasandil selgelt välistada.  

1. Täiendada MeeTS § 6 lõiget 1 järgmiselt: „Toimetusvastutusele alluvate saadete õiguspärasuse eest vastutab ainult meediateenuse osutaja.“

Kuna toimetusvastutus tähendab juba praegu kontrolli saate sisu üle ehk järelevalve tegemist konkreetse ajakirjaniku töö õiguspärasuse üle, siis on põhjendatud ka vastutuse jätmine kontrolli teostajale ehk meediateenuse osutajale ja vabastada ajakirjanik isiklikust vastutusest. Toimetusel on kahtluse korral võimalik kaasata õiguseksperdid või muud spetsialistid, ajakirjanikul pole selleks tavaliselt majanduslikke võimalusi ega tugipersonali. Kui ajakirjanik avaldab midagi väljudes toimetusvastutuse alt, siis vastutab ta ka isiklikult.  

2. Täiendada MeeTS §-i 13 lõikega 11: „Ajakirjanikul on õigus seadusest ja meediateenuse osutaja korraldustest kinni pidades vabalt otsustada oma saate loomise ja saate sisu üle. Ajakirjaniku poolt saate loomisega tekitatud kahju eest vastutab meediateenuse osutaja VÕS §-s 1054 sätestatud tingimustel.“

Selliselt saab määratleda lisaks meediateenuse osutaja tegevusvabadusele ka ajakirjaniku tegevusvabaduse ning vabastada ajakirjanikud isiklikust vastutusest. Kui ajakirjaniku töö tõttu peaks kellelegi tekkima kahju, vastutab selle eest meediateenuse osutaja kui ajakirjaniku tööandja või isik, kelle ülesandel ajakirjanik tegutseb. 

3. Muuta MeeTS § 17: „Vastutav toimetaja vastutab saated loonud ajakirjanike tegevuse eest ning tagab edastatavas programmis või programmikataloogis käesoleva seaduse nõuetest ja heast ajakirjandustavast kinnipidamise ning sõnavabaduse põhimõtete järgimise.“ 

Selliselt määratletakse selgelt, et vastutav toimetaja vastutab ka ajakirjanike tegevuse eest, mis vastab vastutava toimetaja definitsioonile ja ülesannetele ning on kooskõlas VÕS §ga 1054.  

4. Täiendada VÕS §-i 1047 lõikega 5: „Kui ebaõiged andmed on avaldatud meedias, loetakse andmete avaldamise eest vastutavaks isikuks meediateenuse osutaja meediateenuste seaduse § 5 tähenduses.“

Seni on Riigikohtu praktikas asutud seisukohale, et avaldamine VÕS § 1047 tähenduses on andmete kolmandatele isikutele teatavaks tegemine ning avaldaja on seega isik, kes teeb kolmandatele isikutele andmed teatavaks. Kui andmed avaldatakse meedias (ajakirjanduses), siis võib lisaks meediaväljaandele olla avaldajaks ka andmeid meediaväljaandele edastanud isik18. Sellele tuginedes on praktikas asutud seisukohale, et ebaõigete andmete avaldamise puhul on avaldajaks nii väljaanne kui ka autor (ajakirjanik) ning on esitatud nõudeid ka otse ajakirjanike vastu. Muudatusega defineeritakse konkreetselt, et meedias andmete avaldamise korral vastutab üksnes meediateenuse osutaja. 

VII Finantsinspektsiooni seaduse ja täitemenetluse seadustiku muutmise seaduse eelnõu 

Eelnõu eesmärk on luua Eesti inimestele ja ettevõtjatele võimalus lahendada senisest kiiremini ja lihtsamalt oma finantsteenuste tarbimisel tekkinud erimeelsused teenuseosutajaga. Selleks luuakse Finantsinspektsiooni juurde eraldi vaidlusi lahendav üksus, keda hakkab juhtima finantsvaidluste volinik. Vaidlused, mida finantsteenuste kliendid saavad voliniku juures lahendada, võivad puudutada näiteks erinevaid pangandus või investeerimisteenuseid. Vaidluste sellisel viisil lahendamine pole kohustuslik – kliendid võivad ka tulevikus pöörduda jätkuvalt oma õiguste kaitseks otse kohtusse. Samas finantsteenuse osutajale on protsessis osalemine kohustuslik, kui klient on otsustanud sellist kohtuvälise menetlemise võimalust kasutada. 

Advokatuuri finantsõiguse komisjon on eelnõu osas avaldanud järgmised seisukohad. 

Esitatud eelnõu kohaselt lahendaks finantsvaidluste volinik, kelle nimetab ametisse Finantsinspektsiooni juhatus, finantsvaidlusi ainuisikuliselt. Muud sarnased kohtuvälised vaidluste lahendamise organid on kollegiaalsed (töövaidluskomisjon, üürikomisjon, tarbijavaidluste komisjon). Seejuures järelevalveasutuste juures tegutsevate kohtuväliste vaidluste lahendamise organite otsustusprotsessi on kaasatud kummagi poole huve esindavate organisatsioonide esindajad. Arvestades eelnõu § 343 lg-s 2 nimetatud eesmärki tagada finantsvaidluste lahendamise üksuse sõltumatus, oleks näiteks töövaidluskomisjoniga sarnane organi koosseis ja selle määramise kord asjakohasem, s.o vaidluse lahendab kollegiaalne organ, kuhu kuuluvad ka poolte huve esindavate organisatsioonide esindajad. Mitmed aspektid finantsvaidluste lahendamisest on sätestatud eelnõus sarnaselt töövaidluskomisjonile – sama lähenemine on põhjendatud ka vaidlusi lahendava organi koosseisu ja selle määramise osas (eriti arvestades, et lahendid on täitedokumendid).  

Eelnõu § 343 lg 2 kohaselt sätestatakse finantsvaidluste lahendamise üksuse struktuurne eraldatus ja tegevuse sõltumatus ning tekkida võivate huvide konfliktide juhtimine ja teabevahetust puudutav täpsemalt Finantsinspektsiooni asjakohastes siseeeskirjades. Üksuse struktuurne eraldatus, sõltumatuse tagatised ja huvide konflikti vältimine peaks olema reguleeritud seaduse tasandil, mitte sama asutuse määrata, millest sõltumatust tuleb tagada ning millega ka huvide konfliktid võivad tekkida. Seda eriti olukorras, kui sama eelnõu § 345 sätestab finantsvaidluste voliniku koostöökohustuse Finantsinspektsiooniga. 

Vastavalt eelnõule kohaldatakse koostööle teiste pädevate asutustega TKS §-s 38 sätestatut. Siiski ei ole eelnõus üheselt täpsustatud, kas koostöö ulatus piirdub TKS §-s 38 sätestatuga. Koostöö täpse sisu ja ulatuse peab seaduses sätestama, tagamaks finantsvaidluste lahendamise üksuse tegevuse sõltumatus. Komisjon märkis, et näiteks töövaidluste lahendamise seaduses ei ole töövaidluskomisjoni ja Tööinspektsiooni vahel sarnast koostööd ette nähtud. Tarbijavaidluste lahendamise üksus teeb küll eelviidatud TKS sätte alusel TTJA-ga koostööd (st sarnaselt finantsvaidluste lahendamise üksusele), kuid tarbijavaidluste lahendamise üksuse lahendid ei ole siduvad (täitedokumendid). Seetõttu ei ole tarbijavaidluse lahendamise üksuse roll võrreldav finantsvaidluste lahendamise üksuse omaga. Arvestades, et finantsvaidluste voliniku lahend on täitedokument, on tema roll sisuliselt kohtuvõimu teostamine, mistõttu tuleb see selgelt eraldada Finantsinspektsiooni poolt muidu teostatava täitevvõimu rollist. Arvestades, et finantsvoliniku lahend on täitedokument, siis tagamaks vaidlevate poolte õiguste kaitse, peaks finantsvaidluste lahendamise regulatsioon olema detailsem (võrreldav näiteks töövaidluste lahendamise seaduse detailsusega). 

VIII Krüptovara ja ühisrahastuse seaduse eelnõu 

Eelnõu reguleerib uudseid ja innovaatilisi kapitali kaasamise viise või investeerimisvõimalusi nagu krüptovara ja ühisrahastus. Eelkõige nähakse eelnõuga ette sellised nõuded, et tagada senisest suurem investorite kaitse vastavatesse alternatiivsetesse varaklassidesse (st krüptovarasse ja ühisrahastusprojektidesse) investeerimisel. Eelnõuga paraneb investorite jaoks kindlus, et nende vahendid on piisavalt kaitstud. 

Advokatuuri finantsõiguse komisjon on eelnõu osas avaldanud järgmised seisukohad. 

1. KrÜS ei ole kooskõlas MiCA-ga 

KrÜS on plaanitud reguleerima ühisrahastusteenust ja krüptovarateenust, mis on komisjoni hinnangul väga erinevad teenused. Euroopa Liidus tasandil hakkavad neid teenuseid reguleerima erinevad määrused: käesolevaks ajaks juba jõustunud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus 2020/1503, mis käsitleb ettevõtjatele Euroopa ühisrahastusteenuse osutajaid (ECSPR), ning Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus krüptovaraturgude kohta (MiCA), mis on hetkel veel eelnõu. MiCA peaks eeldatavasti jõustuma 2024 aastal.  

KrÜS eelnõu järgib pigem ECSPR-i ning ei arvesta piisavalt krüptovarateenuste eripäraga. Arvestades MiCA peatset jõustumist, on põhjendamatu, et krüptovarateenuse osutajad peavad oma tegevuse alates 2023 aasta juulist viima kooskõlla KrÜS-ga ning siis ligikaudu aasta pärast taas ümber korraldama vastavalt MiCA-le. Virtuaalvääringu teenuse pakkujate halduskoormus on viimastel aastatel olnud niigi märkimisväärne – nii paaril eelneval kui ka sel aastal on jõustunud RahaPTS-i vastavate muudatustega täiendavad nõuded virtuaalvääringu teenuse pakkujate tegevusele.  

Kui seadusandja peab vajalikuks reguleerida krüptovarateenuse osutajaid enne MiCA jõustumist põhjalikumalt kui kehtivas RahaPTS-s sätestatud, oleks asjakohane kehtestada eriseadus, mis reguleerib üksnes krüptovarateenuseid ning mis on kooskõlas MiCA eelnõuga, tagades seeläbi teenuseosutajatele mõistliku ülemineku MiCA-le. Teisisõnu, ühisrahastusteenuseid ja krüptovarateenuseid peaks reguleerima erinevad seadused, sest teenused on olemuslikult niivõrd erinevad. 

Kui KrÜS jääb reguleerima nii ühisrahatusteenust kui ka krüptovarateenust, tuleks seda täiendada krüptovarateenust puudutavate erisätetega, mis on kooskõlas MiCA eelnõuga.  

Mõned näited: 

• KrÜS § 3 lg 1 ei erista erinevaid krüptovarasid, vaid sätestab üldise definitsiooni. MiCA eristab „varapõhist tokenit“ (artikkel 3 lg 1 p 3), „e-raha tokenit“ (artikkel 3 lg 1 p 4) ja „kasutustokenit“ (artikkel 3 lg 1 p 5) ning näeb erinevatele tokenitele ette mõnevõrra erinevad nõuded. Võttes arvesse muudatusettepanekute üldisi põhjuseid, on oluline selgelt välja tuua erinevate krüptovarade terminid ning selgitused. Lisaks, KrÜS § 3 lg 2 seletuskirjast tuleneb järgnev: „Viimaks on virtuaalvääringu mõistes kasutatud kehtiva RahaPTS-is sisalduva virtuaalvääringu definitsiooni asemel fraasi „ei pruugi olla seotud ühegi ametliku valuutaga“. Muudatuse eesmärk on hõlmata virtuaalvääringu mõiste alla ka need instrumendid, mis tuginevad oma väärtuses ühele või mitmele riiklikule valuutale (nn stablecoin’id). Seletuskirjas tuleks täpsustada, milliste tunnustega instrumente on siin stablecoiniks peetud ning kas viidatud stablecoinid võivad olla hõlmatud hoopis näiteks e-raha definitsiooniga? MiCA ei kohaldu üldjuhul ka NFT-dele. Sarnaselt tuleks nii eelnõus kui ka seletuskirjas täpsustada, kas NFT-d on KrÜS-i reguleerimisalas. KrÜS-i eelnõus on hetkel § 3 lg-s 9 vaid märgitud, et „Käesolevat seadust ei kohaldata sellistele krüptovaradele, mis on unikaalsed või mis ei ole asendatavad teise krüptovaraga.“, see aga ei selgita üheselt, kas KrÜS kohaldub NFT-dele.  

• KrÜS-is puudub hajusraamatu tehnoloogia definitsioon. Definitsiooni lisamine on vajalik, arvestades, et eelnõu viitab läbivalt hajusraamatu tehnoloogiale. Soovitame KrÜS-i lisada MiCA 3 lg 1 p 1 eeskujul „hajusraamatu tehnoloogia“ definitsiooni ja kasutada seda mõistet KrÜS-is läbivalt.  

• KrÜS § 7 näeb ette tegevuslubade taotlemise korra nii ühisrahastusteenuse kui ka krüptovarateenuse osutajale. Säte üldistab liigselt tegevusloa taotlemise korda ega arvesta erinevat liiki krüptovaradega. MiCA-s on sätestatud neli erinevat virtuaalvääringute tegutsemiseks vajaliku loa taotlemise protsessi: (a) muude krüptovarade kui varapõhiste ja e-raha tokenite pakkumine ja turustamine (I jaotis); (b) varapõhiste tokenite emitentide tegevusluba (II jaotis); (c) e-raha tokenite emitentide tegevusluba (III jaotis) ning (d) krüptovarateenuse osutajate tegevusluba (IV jaotis). Kriteeriumid neile tegevuslubadele on erinevad. KrÜS-is on mõistlik samasugune eristus teha. Arvestades, et MiCA I jaotis ei näe muudele krüptovaradele kui varapõhiste ja e-raha tokenite pakkumise ja turustamise jaoks ette konkreetset tegevusloa kohustust, puudub vajadus kehtestada neile ka KrÜS-is tegevusloa taotlemise nõue. 

• KrÜS § 55 lg 6 kohaselt peab krüptovarateenuse osutaja, kes peab krüptovaraga kauplemise platvormi, teavitama viivitamata Finantsinspektsiooni, kui ta avastab turumanipulatsiooni või selle katse tema peetaval platvormil. Samas ei defineeri ega viita KrÜS, kust tuleb turumanipulatsiooni definitsioon. MiCA VI jaotis kehtestab krüptovaradega seotud turukuritarvituste ärahoidmise, täpsemalt reguleerib turumanipulatsiooni artikkel 80. Sama definitsioon tuleks lisada ka KrÜS-i. 

• Eelnõust puudub nn „valge raamatu“ nõue. KrÜS § 66 näeb ette kohustuse koostada põhiteabedokument investeerimisprojekti pakkumiseks (ilmselt ECSPR eeskujul), MiCA aga sätestab varapõhiste tokenite emitentide tegevusloa ja e-raha tokenite emitentide tegevusloa taotlemisel ette kohustuse koostada ning esitada pädevale asutusele nn „valge raamat“. KrÜS § 66 lg 6 järgi võib krüptovarateenuse osutaja põhiteabedokument kanda nime „white paper“. Siiski ei kattu MiCA nõuded „valgele raamatule“ KrÜS-is ette nähtud nõuetega põhiteabedokumendile. Krüptovarade turustamisele on põhjendatud kehtestada samaväärsed nõuded MiCA-ga.

2. Kohaldamisala ja muud mõisted

Eelnõu § 4 lg 1 punkt 2 järgi on ühisrahastusprojekt muu hulgas investeerimise eesmärgil ühisrahastusteenuse või rahastuse taotlemise raames kliendile pakutav väärtpaberituru seaduse § 2 lõike 1 punktides 1–8 nimetamata väärtpaber või Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2020/1503 artikli 2 lõike 1 punktis n nimetatud väärtpaber, mis annab selle omanikule hääle-, kasumi- või muid õigusi, mida tavapäraselt seostatakse osaluse omamisega või muul viisil kontrolli teostamisega juriidilises isikus või juriidilise isiku staatust mitteomavas isikute ühenduses või muus üksuses. Sellest tulenevalt võib väärtpaber, token, vms õigusi väljendav ühik, mis annab selle omanikule hääle-, kasumi- või muid õigusi olla nii väärtpaber VPTS mõistes (ehk MiFID instrument) või ühisrahastusprojekt KrÜS järgi. Selget piiritlust ei leia ka Finantsinspektsiooni avalikest selgitustest19, mille kohaselt kvalifitseeruvad token’id väärtpaberiteks näiteks, kui sellised instrumendid (varaline õigus või kohustus või leping) on ühepoolse tahteavalduse alusel üle antavad ja kui nad annavad hääle- või otsustusõigusi emitendis või annavad investorile tema rahapaigutuse suhtes teatava tuluootuse (näiteks õigus osale emitendi kasumist, regulaarsed rahavood või mistahes muu lubaduse tulevikus saadava tulu kohta), seda sõltumata ka asjaolust kas kaasatud vahendid on tähtajaliselt tagasimakstavad või neil seda tähtaega ei ole (näiteks tähtajatu võlakiri ehk perpetual bond). KrÜS-is või selle seletuskirjas tuleb seetõttu täpsemalt selgitada, millal väärtpaber, token vms õigusi väljendav ühik kvalifitseerub MiFID instrumendiks või millal kohaldub sellele KrÜS-i. 

KrÜS § 4 lg 1 p 2 järgi on ühisrahastusprojekt KrÜS-i tähenduses mh investeerimise eesmärgil ühisrahastusteenuse või rahastuse taotlemise raames kliendile pakutav VPTS § 2 lg 1 p-des 1-8 nimetamata väärtpaber. KrÜS § 4 lg 1 p 3 järgi loetakse ühisrahastusprojektiks mh ka VPTS § 2 lg-s 9 nimetamata tuletisinstrumenti, mis annab selle omanikule õiguse käesoleva lõike punktis 1 või 2 nimetatud instrument omandada. Nii KrÜS § 4 lg 1 p 2 kui ka p 3 viitavad VPTS-ile ning sätestatavad, et ühisrahastusprojektiks võib olla VPTS-i mõistele mitte vastav sarnane instrument. Väärtpaberi mõistet sisustavad erinevad seadused, kuid reeglina käsitatakse väärtpaberina siiski VPTS-is sätestatust. Kuna KrÜS viitab VPTS § 2 lg 1 p-des 1-8 nimetamata väärtpaberile, siis jääb arusaamatuks, millisest väärtpaberi mõistest tuleb lähtuda (VÕS?). Tuletisinstrumendi mõiste on Eesti õiguses defineeritud aga üksnes VPTS-is. Seetõttu on nii KrÜS § 4 lg 1 p-de 2 ja 3 sõnastused ning viited VPTS-ile arusaamatud ning vajavad täpsustamist. Kui KrÜS eesmärk on sisustada väärtpaberi ja tuletisinstrumendi mõisteid erinevalt VTPS-st, soovitame kasutada kas (a) teistsugust mõistet või (b) anda neile mõistetele KrÜS tähenduses uus ammendav definitsioon (mitte üksnes näited seletuskirjas). Lisaks märgib komisjon, et seletuskirjas ühe ühisrahastusprojekti näitena KrÜS § 4 lg 1 p 2 mõttes toodud viide usaldusfondi osadele ei ole asjakohane. Fondid on ammendavalt ja piisavalt reguleeritud IFS-s ning KrÜS ja IFS kohaldamisala ei tohiks kattuda. KrÜS seletuskiri peaks andma juhised, millal tuleb ühisrahastusprojekti käsitada investeerimisfondina ja millal kohaldada IFS-i.  

KrÜS § 5 lg-s 2 esitatud definitsioon ei ava piisavalt, mida finantsvahendusplatvorm endast kujutab. Lisaks ei tulene eelnõust selgelt, kuidas suhestub finantsvahendusplatvorm ühisrahastusteenuse osutajate ning krüptovarateenuse pakkujatega, kes samuti pakuvad enda teenuseid üldjuhul läbi platvormi.  

KrÜS § 2 lg 10 sätestab järgneva: „Rahalisi või muid vahendeid, mis teenuseosutaja on saanud oma klientidelt investeeringute tegemise, edasilaenamise või tagasimaksmise eesmärgil, ei käsitata hoiuse ega muu tagasimakstava vahendina krediidiasutuste seaduse § 4 tähenduses.“ Seletuskiri peaks selgemalt eristatama, millal on kliendilt saadud vahendid käsitletavad KAS § 4 tähenduses. 

KrÜS ei sätesta KAS § 6 muutmist. Seetõttu on ebaselge, kas KrÜS §-s 1 nimetatud teenused on finantsteenused teiste seaduste tähenduses. Näiteks, kas RekS § 29 ning FI ja TTJA finantsteenuste reklaamile kehtestatud juhendid kohalduvad ka KrÜS-s nimetatud teenustele.  

3. Muud märkused 

Eelnõu §-dest 124, 126 ja 131 võib järeldada, et kui krediidiasutus, makseasutus, e-raha asutus või investeerimisühing soovib osutada krüptovarateenuseid, siis ei pea uut või täiendavat tegevusluba taotlema, vaid piisab, kui viia tegevus kooskõlla KrÜS 3., 5. (välja arvatud § 38), 6., 7., 11. ja 12 peatükiga. Komisjon soovitab selle põhimõtte seletuskirjas selgelt ära märkida. 

KrÜS § 127 lg 6 kohaselt muudetakse ning täiendatakse RahaPTS-i paragrahviga, mille kohaselt RahaPTS-i alusel antud virtuaalvääringu teenuse pakkuja tegevusluba muutub kehtetuks KrÜS-i alusel tegevusloa andmisega või andmisest keeldumisega või hiljemalt 01.04.2024. Vastavalt KrÜS § 120 lg-le 2 saavad virtuaalvääringu teenuse osutajad esitada alates 01.07.2023 Finantsinspektsioonile tegevusloa taotluse. Eelnõuga kohustatakse seega virtuaalvääringu teenuse osutajaid, kes on saanud tegevusloa RahaPTS § 70 jj alusel, sisuliselt läbima uuesti tegevusloa menetlust KrÜS-i alusel. Kuivõrd virtuaalvääringu teenuse osutajad on saanud juba tegevusloa RahaPTS-i alusel, on uue tegevusloa menetluse läbiviimine KrÜS-i alusel tegevusloa saamiseks koormav ja põhjendamatu. Pigem tuleks sätestada, et tegevusloa saanud virtuaalvääringu teenuse pakkujad peavad oma tegevuse KrÜS-ga kookõlla viima ning esitama FI-le üksnes dokumendid, mis kinnitavad KrÜS-ga kehtestatud täiendavate nõuete täitmist. 

IX Krediiditeabe jagamise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus 

Füüsiliste isikute finantskohustuste andmevahetusmudeli loomise vajalikkus tuleneb eelkõige vastutustundliku laenamise põhimõttest, kuna füüsiliste isikute finantskohustuste info kättesaadavus aitaks krediidipakkujatel klientide maksevõimet krediidiotsuse tegemisel täpsemalt hinnata. Hästi toimiva mudeli peamine mõju on ülelaenamise ja selle tagajärgede vältimine, olles krediidipakkujale abiks krediidivõimelisuse hindamisel, juhtimisel ja maandamisel. Vastutustundliku laenamise põhimõtte järgimine on oluline ka riigile, et tagada stabiilne majandus- ja finantskeskkond ennetamaks krediidi andmist isikutele, kes ei ole maksevõimelised, ning vältida seoses sellega ka makseraskustega kaasnevaid hilisemaid sotsiaalmajanduslikke probleeme. Eelnevast tulenevalt püüab väljatöötamiskavatsus lahendada vastutustundliku laenamisega seotud kitsaskohti läbi kahe peamise teema:  

1) krediiditeabe jagamise seaduse kehtestamine ehk füüsiliste isikute finantskohustuste andmete vahendamise teenusega tegelevatele ettevõtjatele kehtestatakse tegevusnõuded ja järelevalve; 

2) krediidipakkujatele kehtestatakse kohustus hakata omavahel jagama füüsilistest isikutest laenutaotlejate finantskohustuste andmeid. 

Advokatuuri finantsõiguse komisjon on eelnõu osas avaldanud järgmised seisukohad. 

VTK probleemipüstituses on välja toodud, et krediidiandjatel on kohustus enne laenuotsuse tegemist hinnata inimese võimet krediit tagasi maksta ehk rakendada vastutustundliku laenamise põhimõtet. Selle põhimõtte järgimiseks tuleb analüüsida inimeste krediidivõimelisust, sh hinnata inimese sissetulekuid ja olemasolevate finantskohustuste suurust. Paraku ei ole teave inimese kõikide finantskohustuste kohta krediidiandjatele sageli kättesaadav ning võimalusi vastava teabe usaldusväärsest allikast hankimiseks napib. Komisjon on seisukohal, et vastutustundliku laenamise kohustuse täitmiseks krediidiandjatele täiendavate võimaluste loomine on vajalik. 

Samas tuleb krediidiandjatele võimaluste loomisel analüüsida ka sellega kaasnevat tarbijatest klientide (põhi)õiguste riivet. Krediiditeabe registri loomisega kaasneva riive õigustuseks ja põhjenduseks on VTK kohaselt eesmärk vähendada viivislaenude ja ülelaenamise osakaalu. Samal eesmärgil on juba praegu regulatsioonides sätestatud vastutustundliku laenamise põhimõte, mille üheks osaks on tarbijalt info küsimine ja selle kontrollimine. Nii näeb KAVS § 50 lg 4 ette, et krediidiandja või -vahendaja kontrollib tarbija esitatud teavet tema sissetulekute ja kohustuste kohta, tuginedes võimaluse korral tarbija esitatud krediidiasutuse konto väljavõttele, kui muu kogutud teave ei ole piisav tarbija krediidivõimelisuse hindamiseks. Praktikas on pangakonto väljavõtte küsimine saanud valdavaks tarbija esitatava info kontrollimise meetodiks. Võrreldes krediiditeabe registriga, millest nähtuksid vaid kliendi finantskohustused, on kontoväljavõtte küsimine kahtlemata oluliselt suurema privaatsuspõhiõiguse riivega tegevus, kuivõrd tegu on sisuliselt kohustuslikus korras laenutaotleja poolt kõigi või suure enamuse oma finantstehingute avalikustamine võimaliku krediidiandja töötajale. Soovides laenupakkumisi erinevatelt krediidiandjatelt tuleb kontoväljavõtet jagada neist kõigiga. Arvestades, et tänapäeva Eestis on kaardimaksetel väga suur osakaal, tähendab kontoväljavõtete jagamine sisuliselt kõigi igapäevaste tegevuse ja harjumuste avalikustamist krediidiandjatele – millises poes, kohvikus ja restoranis käiakse, milliste arstide juures ja kui tihti jne. 

Teisalt on kontoväljavõtete küsimine ja töötlemine ka krediidiandjatele suur koormus – infovahetus toimub peamiselt käsitsi (kliendid saadavad väljavõtteid meiliga) ning ka väljavõtete analüüs toimub endiselt suurel määral käsitsi ehk töötaja analüüsib rida realt väljavõtteid. Isegi kui kontoväljavõtteid analüüsitakse automaatse programmi abil, on sellisele analüüsile kuluv aeg ja investeeringud siiski oluliseks halduskoormust suurendavaks teguriks. Kontoväljavõtte analüüs on ajamahukas protseduur, mis ühelt poolt riivab oluliselt laenutaotleja põhiõiguseid ning teisalt paneb suure halduskoormuse krediidiandjale. Seda, et pangakonto väljavõtte analüüsiga kaasneb isiku privaatsuse suur riive, on esile tõstetud ka VTK-s ning krediidiregistrit on peetud oluliselt väiksema riivega mehhanismiks. 

Krediiditeabe registri loomine võiks ja peaks seda probleemi oluliselt leevendama. Registris sisalduks teave taotleja regulaarsete finantskohustuste kohta ning info sissetulekute kohta on kättesaadav kasutades vastavat maksuameti liidestust. Seega aitaks positiivse krediidiregistri loomine antud põhiõiguste riivet vähendada. Täiendavalt võiks pangakonto väljavõtte küsimine tulla kõne alla pigem erandjuhul, näiteks kui registripõhiste andmete töötlemisel ilmneb vasturääkivusi või kui tegu on teatud piirsummat ületava laenusummaga vm juhtudel, kui krediidiandja peab seda põhjendatuks ja vajalikuks. 

Samas ei ole VTK-s viidatud, et pangakonto väljavõtte küsimisest võiks registri olemasolul loobuda, vastupidi on rõhutatud, et register saab olla vaid üks täiendav vastutustundliku laenamise põhimõtte rakendusalternatiive teiste kõrval. Vähendamaks krediiditeabe registri negatiivset mõju tarbijatest klientide privaatsuspõhiõigusele ning muutmaks laenuandmise protsessi efektiivsemaks ja krediidiandjate jaoks vähem koormavaks, oleks komisjoni hinnangul asjakohane näha ette regulatsioon, mille kohaselt päring registrisse võiks teatud juhtudel ja ulatuses asendada pangakonto väljavõtte küsimist (sh nt muuta KAVS § 50 lg 4 sõnastust, nähes seal ette tuginemise krediiditeaberegistri andmetele ja vaid teatud juhtudel pangakonto andmetele). 

VTK eelnõu kavand 

• xxx. Krediidibüroo ja krediidiregister

„(2) Krediidibüroo võib krediidiregistrit korraldada andmevahetusplatvormina [või andmekoguna/andmebaasina].“ 

VTK p 4.2 järgi on seaduseelnõu kavandi väljatöötamisel lähtutud eelkõige sellisest variandist, et registrit peab eraõiguslik registripidaja ja register on ise andmevahetusplatvormi tüüpi. Nurksulgudes olev tekst ei ole sellisel juhul asjakohane ega haaku ka ülejäänud eelnõu tekstiga ja tuleks seega kustutada. Kui eelnõu väljatöötamise käigus jõutakse teistsuguse tehnilise lahenduseni ja otsustatakse luua siiski andmekogu/andmebaas (edaspidi: keskregister või register), tuleks sätet aga vastavalt teistpidi korrigeerida. 

Komisjoni hinnangul võib, tagamaks andmete ajakohasus, vähendamaks riivet isikute privaatsusele ning vähendamaks võimalike küberrünnete käigus andmete lekke riski, olla asjakohane luua krediiditeabe register andmevahetusmudelit rakendades. Samas mõistab komisjon selle lahenduse tehnilist keerukust, kaasnevaid kulusid iga krediidiandja jaoks, võimalikku mõju konkurentsile jm ega välista ka ühtse keskregistri loomise võimalust. 

Andmevahetusplatvormi kohaselt hoiavad kõik krediidiandjad enda süsteemides teavet nende klientide kohustuste kohta (nii nagu nad seda niikuinii krediiditoimiku vormis tegema peavad), mis on igal ajahetkel ajakohane ja tõene ning laenu taotlemisel teostab andmevahetusplatvorm päringud iga osaleja registrile ning väljastab taotlejale andmed neid ise salvestamata. Selliselt ei looda n-ö ühtset andmekogu, mis oleks eraldiseisvalt haavatav rünnakutele ning millega kaasneks teatud täiendav privaatsusõiguste riive. Samuti tagab andmevahetusel põhinev lahendus, et info igal ajahetkel on ajakohane, kuivõrd see pärineb otse krediidiandja infosüsteemist. Lisaks eeltoodule oleks andmevahetusel põhinev süsteem innovatiivne. 

Siiski on oluline tagada, et päringuid andmevahetusplatvormile tehakse vaid õigustatud huvi olemasolul (üksnes kliendi krediiditaotluse alusel), mitte krediidiandja poolt omaalgatuslikult (nt aktiivselt laenupakkumiste tegemiseks). Päringute logi peaks olema andmesubjektile eesti.ee andmejälgijast kättesaadav. Oluline on ka tagada, et platvorm luuakse viisil, mis võimaldab krediidiandjatel sellega võimalikult väikese aja- ja ressursikuluga liidestuda. Vastasel juhul on oht väiksematele krediidiandjatele ebamõistlikult suure halduskoormuse asetamises ning teatud krediidiandjad ei pruugi sel juhul olla võimelised (mh liigsete rahaliste kulude tõttu) süsteemiga liituma. Eeltoodu kehtib ka juhul, kui krediiditeabe jagamiseks ja vahetamiseks loodaks keskregister – ajakohase info tagamiseks registris on oluline, et registrisse automaatselt info edastamine erinevate liideste kaudu oleks süsteemiarhitektuuri vaates lihtne ja efektiivne, samas võimalikult ökonoomne ja turuosalistele kättesaadav. 

Teisalt ei välista komisjon ka ühtse keskregistri loomise võimalust, kui ühtse keskregistri kasutuselevõtuga kaasnevad riskid saavad maandatud (mh registripidajale tegevusloa nõude kehtestamise ja registripidaja järelevalvele allutamise kaudu). Komisjon peab oluliseks rõhutada, et Euroopa Liidu turupraktika on olemas just registripõhise lahenduse õigusliku reguleerimise ning järelevalve osas, mistõttu on mitmed olulised riskid selle lahenduse puhul teiste riikide näitel hõlpsasti maandatavad. Ühtse keskregistri kasuks räägivad ka järgmised argumendid. 

Krediiditeabe register täidab oma eesmärki üksnes siis, kui registris sisalduvad andmed on terviklikud, usaldusväärsed ning pidevalt kättesaadavad. Keskregister võib osutuda stabiilsemaks võrreldes andmevahetusplatvormiga ning registri puhul on eelduslikult paremini tagatud andmete terviklikkus. Registripõhine lahendus (võrreldes andmevahetusplatvormiga) ei sõltu niivõrd suures ulatuses krediidiandjate tehnilisest võimekusest luua ja tagada adekvaatne serverite nn saadavuse aeg (availability), turvalisus, usaldusväärsus, tõrkekindlus ning päringutele reageerimise aeg. Mitte kõik krediidiandjad ei ole ilmselt võimelised tagama piisavat kõrget andmete käideldavust. Kui aga väiksemad krediidiandjad ei ole võimelised tagama stabiilset andmevahetust, siis mõjutab see negatiivselt andmete terviklikkust ja nende usaldusväärsust, aga ka krediidiotsuse tegemise võimalust. Keskregistrisse andmete esitamiseks vajalike liidestuste arendamine on tõenäoliselt lihtsam ning seega kättesaadavam suuremale osale turuosalistest, samuti on nt kord ööpäevas andmete laadimisega tagatud ka süsteemi tõrgeteta töö, kuna eelmise päeva andmed saab edastada teatud ajavahemiku jooksul. 

Turuosaliselt pärineva info kohaselt võib andmevahetusplatvorm olla keskregistri lahendusest ca 1,5-2 korda kallim, kuna reaalajas liiguvad väga suured andmemahud. Suurenenud kulud võivad tõsta niigi kõrgeid tarbimislaenude intressimäärasid ning väiksematel krediidiandjatel võib puududa selleks vajalik (tehniline) võimekus ning selle loomine nõuab täiendavaid investeeringuid. See võib kaasa tuua konkurentsi vähenemise. 

Seega vajaks erinevate lahenduste vahel (andmevahetusplatvorm vs keskregister) valiku teostamine täiendavaid analüüse ja uuringuid. 

Komisjon mõistab erasektori initsiatiivi krediidiregistri loomist finantseerida ja valmidust krediidiregistrit pidada, kuid arvestades krediiditeabe registri olulist rolli isikuandmete kaitsel ning süsteemi mõju ühiskonnas, võib komisjoni hinnangul olla põhjendatud, et krediiditeabe registrit haldab riik. Täiendavat analüüsi vajab küsimus, kas arvestades seda, et päringuid peab olema võimalik teha kõigi Eesti tarbijate krediiditeabe kohta, on otstarbekas, et üheaegselt eksisteerib rohkem kui üks teenusepakkuja. Mitme teenusepakkuja puhul tekib oht, et mitte kõik krediidiandjad ei ole liidestunud kõigi teenusepakkujatega ning samuti suureneb halduskoormus erinevate liidestumiste loomiseks. Erasektorist pärineva haldaja puhul eksisteerib ka suurem oht toimepidavuse osas. Kui Eesti turul ei peaks leiduma mitut potentsiaalset teenusepakkujat ning juhul, kui ainus teenusepakkuja peaks teenuse osutamisest loobuma (nt ei vasta enam järelevalve nõuetele), tuleks riigil ikkagi ise platvormi haldamine üle võtta. Riigi hallatav süsteem tagaks eelduslikult ka avalikkuse usalduse süsteemi turvalisuse ja andmete õige käitlemise osas. 

• xxx. Krediiditeave ja krediiditeabe jagamine

„(2) Krediiditeave võib sisaldada ka võlasuhte rikkumisega seotud isikuandmeid (negatiivseid krediidiandmeid).“ 

VTK-s on läbivalt öeldud, et antud VTK ei hõlma negatiivsete krediidiandmete jagamist, sest see teema vajab täiendavat analüüsi. Lõige 2 ei ole seega asjakohane ja tuleks kustutada. 

Komisjon peab õigeks võimalikult kiiresti kehtestada regulatsioon krediiditeabe jagamiseks. Arvestades VTK-s kirjeldatud ettevalmistusi, mida positiivse krediidiregistri loomisega seoses on juba tehtud, on mõistlik seda fookust hoida ning käivitada positiivne krediidiregister esimesel võimalusel. Lisaks rõhutab komisjon vajadust reguleerida ka negatiivsete krediidiandmete jagamisega seonduvat. Selleks on ennekõike kaks peamist põhjust: 

1. Turul puudub negatiivseid krediidiandmeid hõlmav reguleeritud register ning krediidiandjad peavad maksehäirete puudumises veendumiseks kontrollima hetkel mitut erinevat reguleerimata registrit. Samas on ka negatiivsed krediidiandmed krediidi pakkumisel ja väljastamisel olulise tähtsusega, kuna annavad tunnistust, kas kliendil esineb probleeme võetud kohustuste täitmisega või mitte. Positiivne krediidiregister annab ülevaate isiku finantskohustustest ilma infota nende kohustuste täitmisharjumuste kohta. Ainuüksi selle pinnalt ei ole võimalik teha üheseid järeldusi tarbija tegeliku krediidivõimelisuse kohta. Seega suurendaks nii positiivsete kui ka negatiivsete krediidiandmete reguleeritud registrist pärimise võimalus krediidivõimelisuse hindamise täpsusastet. Reguleerides ka maksehäirete registri pidamist ehk negatiivsete krediidiandmete jagamist, muutuks paremaks ka sealsete andmete kvaliteet – praegu tegutsevaid maksehäireregistreid peetakse vabatahtlikult ning ilma regulaatori järelevalveta, samuti on vabatahtlik ja reguleerimata sinna andmete lisamine, mistõttu ei pruugi olla andmed tõesed ja kontrollitud ning ei pruugi krediidiandja saada registrist tegelikku pilti kliendi krediidivõimest.
2. Senine reguleerimata maksehäireregistrite pidamine on toonud kaasa olukorra, kus puudub õigusselgus ja kindlus, millal ja mis alustel isiku võlgnevus maksehäireregistrisse kantakse. Tegu on olulise probleemiga maksehäireregistrisse kantud inimeste jaoks. Kanne maksehäirete registrisse mõjutab oluliselt isiku võimet saada laenu aga võib kahjustada ka võimalust üürida korterit või teha muid tehinguid. Tegu on oluliselt inimese majanduskäibes osalemist mõjutava kandega. Seetõttu on oluline tagada, et vastavad kanded toimuksid reguleeritult ja oleksid põhjendatud. Praegu puudub regulatsioon registrisse kannete tegemise osas, mistõttu on esinenud juhtumeid, kus registrisse tehakse kanne ilma võlgnikuga võla osas suhtlemata – nii võib võlgnik saada võlgnevusest teada esimest korda alles maksehäire registri vahendusel. Arvestades maksehäireregistri olulist riivet isiku õigustele peaks tegu olema viimase kasutatava abinõuga võla sissenõudmisel, mille rakendamine peaks lubatav olema alles pärast korduvalt võlgnikuga kontakti otsimist ja täiendavate tähtaegade ja/või maksegraafikute kokkuleppimist. Maksehäireregister ei tohi kujuneda esimeseks võla sissenõude meetodiks. Samuti tuleks ka maksehäireregistri puhul sarnaselt nt karistusregistrile sisse seada aegunud kannete kustutamine. Praegustest registritest on üldjuhul näha nii aktiivsed kui ka mitteaktiivsed maksehäired. Kuigi teatud aja jooksul võib mitteaktiivne maksehäire olla veel indikatiivne isiku maksekäitumise kohta, siis eelduslikult ei iseloomusta siiski mitteaktiivsed maksehäired teatud aja möödumisel enam isiku krediidivõimelisust, vaid stigmatiseerivad inimest ja vähendavad tema võimalust majanduskäibes osaleda.

Võttes arvesse ülaltoodut, oleks seega oluline reguleerida ühiskonnas ka negatiivse krediiditeabe jagamisega seonduvat. Arvestades, et VTK kohaselt edastaksid isikute positiivsete finantskohustuste kohta loodavale registrile andmeid reguleeritud ja järelevalvele alluvad turuosalised, on neilt pärinevate andmete kvaliteediga seonduvad riskid madalamad. Tänasel päeval toimivatesse maksehäireregistritesse negatiivset krediiditeavet jagavate isikute ring on oluliselt laiem ning andmete kvaliteediga seonduvad võimalikud probleemid ulatuslikumad, mistõttu vajaks negatiivse krediiditeabe registri loomine ilmselt täiendavaid uuringuid ja ettevalmistusi, kuidas tagada isikutele sellega seonduva riive minimaalsus. Kui positiivse krediiditeabe jagamise seaduse eelnõuks vajalike uuringute jm ettevalmistustega jõutakse valmis varem, ei ole komisjoni nägemuses vältimatult vajalik käivitada positiivset ja negatiivset krediiditeavet hõlmavate registrite töö ühtse registrina ja samaaegselt. Olulisem on, et krediidiandjatel oleks võimalikult palju tõhusaid „tööriistu“ vastutustundliku laenamise kohustuse täitmiseks ning et tagatud oleks andmete kvaliteet ja isikõiguste riive minimaalsus. 

• xxx. Krediiditeabe andja

„(1) Krediiditeabe andja isik, kes on kohustatud andma krediidibüroole teavet nende füüsiliste isikute finantskohustuste kohta, kellele ta on krediiti andmas või andnud [ALT: sõlmimas krediidilepingut või sõlminud krediidilepingu].“ 

Kuna sama paragrahvi lg 2 järgi kuuluvad krediiditeabe andjate hulka ka nt krediidivahendajad ning võlgade sissenõudmise teenuse pakkujad, kes ise krediiti ei väljasta, pole korrektne lg-s 1 üldistada, et krediiditeabe andja igal juhul annab isikule krediiti. Teisalt on VTK-s selgelt öeldud, et positiivse krediidiregistri eesmärgiks on kajastada andmeid eelkõige väljastatud krediitide kohta, seega jääb selgusetuks, mida on mõeldud väljendiga „on krediiti andmas/krediidilepingut sõlmimas“. Olenemata krediidilepingu sõlmimisest pole põhjust pidada krediiti antuks seni, kuni seda pole krediiditaotlejale välja makstud, st krediiditeavet jagada pole põhjust seni, kuni krediidi andmise protsess pole lõppenud. Samuti ei hõlma lg 1 praegune sõnastus piisava selgusega lg 2 p-des 3 ja 4 nimetatud isikute (võlgade sissenõudmise teenuse pakkujad, krediidibürood) rolli krediidi andmise protsessis. 

Seega tuleks lg 1 sõnastus muuta nt selliseks (muudetud tekstiosad läbi kriipsutatud või alla joonitud): 

„(1) Krediiditeabe andja on isik, kes on kohustatud andma krediidibüroole teavet nende füüsiliste isikute finantskohustuste kohta, kellele ta on krediiti andmas või andnud [alternatiiv: sõlmimas krediidilepingut või sõlminud krediidilepingu] või kellele krediidi andmist ta on vahendanud või  esinevad muud käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud asjaolud.“ 

• xxx. Krediidibüroo töötaja kohustus Finantsinspektsiooni või Andmekaitse Inspektsiooni teavitada

„(1) Krediidibüroo töötaja on kohustatud Finantsinspektsioonile või Andmekaitse Inspektsioonile viivitamata kirjalikult teatama asjaoludest, mille tagajärjeks on või võib olla: 

1) krediidibüroo tegevust reguleerivate õigusaktide oluline või korduv rikkumine; 

2) krediidibüroo juhi või töötaja tekitatud oluline varaline  klientidele või andmesubjektidele.“ 

VTK järgi peaks eelnõu kohaselt järelevalvefunktsioon olema jagatud Finantsinspektsiooni (FI) ja Andmekaitse Inspektsiooni (AKI) vahel. Ka eelnõu ise näeb ette, et selle 10. peatükis sätestatakse eraldi FI ja AKI poolt läbiviidava kontrolli/järelevalve ulatus ja vastavad meetmed. Ülalviidatud lõike 1 sõnastus aga ei erista, millistel puhkudel peaks krediidibüroo töötaja saatma teate FI-le, millistel AKI-le – tulemuseks on olukord, kus teatamiskohustusega isik võib justkui vabalt valida ühe või teise järelevalveorgani vahel. Eeldatavasti peavad viimased siis hakkama ise omavahel suhtlema, et välja selgitada, kumb neist konkreetsel juhul järelevalvet teostab. Ülejäänud eelnõu tekstist paraku ei selgu, kas see ongi eesmärk või on tegu lihtsalt ebaõnnestunud sõnastusega. 

• xxx. Krediidibüroole andmete esitamise kohustus

„(1) Iga krediiditeabe andja on kohustatud esitama õigustatud krediidipäringu korral käesoleva seaduse §-s . sätestatud andmed Eestis asutatud krediidibüroole.“ 

Jääb selgusetuks, mida täpselt on mõeldud „õigustatud krediidipäringu“ all. Ilmselt on mõeldud allpool paragrahvi „Krediidipäringute tegemine“ lg-s 1 kirjeldatud päringut. Teeme ettepaneku sellele lõikele viidata, vältimaks mitmeti mõistetavust. 

• xxx. Krediidibüroole esitatavate andmete koosseis

„(1) Väljastatud krediidi kohta esitab krediiditeabe andja krediidibüroole järgmise info: 

9) 7 päeva üle maksetähtaja hilinenud maksete summa;“ 

Pole selge, kas mõeldud on seda, et summeerima peaks kõiki antud isikuga seotud krediidilepingutest tulenevaid makseid, mis on iga vastava lepingu kehtivuse mis tahes ajahetkel hilinenud vähemalt 7 päeva, või ainult neid makseid, mis on päringu tegemise ajal viivituses vähemalt 7 päeva. Samuti pole selge, kas summeerima peaks ainult neid makseid, mis on seotud lepingutega, kus isik on krediidivõtja või kaastaotleja, või ka neid, mille puhul isik on käendaja. Lõpuks pole arusaadav, miks lg-s 9 toodud info esitamine krediidibüroole on väljendatud kohustuslikuna, kui VTK-s on läbivalt öeldud, et antud VTK ei hõlma negatiivsete krediidiandmete jagamist, sest see teema vajab täiendavat analüüsi. Lõige 9 ei ole seega selgelt väljendatud ega tundu selle eelnõu raames asjakohane ning tuleks kustutada. 

X Perehüvitiste seaduse ja perekonnaseaduse muutmise seaduse eelnõu 

Eelnõu kohaselt tõstetakse lastega perede parema toimetuleku tagamiseks ning perede väärtustamiseks järgmisi toetuseid:  

1. esimese ja teise lapse toetus suureneb 80 euroni kuus; 
2. üksikvanema lapse toetus suureneb 80 euroni kuus; 
3. lasterikka pere toetus suureneb 3–6 lapse puhul 600 euroni kuus ning 7 ja enama lapse puhul 800 euroni kuus; 

Samuti on indekseeritakse lasterikka pere toetus pensioniindeksiga. Lisaks kavandatakse eelnõuga muudatust perekonnaseaduses sätestatud elatise arvutamise regulatsioonis, mille kohaselt ei võeta edaspidi miinimumelatise arvutamisel arvesse lasterikka pere toetust. Muudatuse eesmärk on tagada, et lasterikka pere toetuse suurenemine ei vähendaks lapse ülalpidamiseks väljamõistetud elatise suurust. Muudatus aitab kaasa lasterikaste perede heaolu tagamisele, toetades sellega eelnõu üldist eesmärki. Peretoetuste suurendamine toetab perede majanduslikku toimetulekut ja tõstab kindlustunnet perelisa planeerimisel. 

Advokatuuri perekonnaõiguse komisjon on eelnõu osas avaldanud järgmised seisukohad. 

Komisjon ei toeta perehüvitiste seaduse ja perekonnaseaduse muutmist eelnõus toodud viisil ja ulatuses.  

1. Perehüvitiste seaduse muutmine 
2. Peretoetuste suurused  

Perehüvitiste seaduse muutmise eelnõu kohaselt on esimese ja teise lapse lapsetoetus 80 eurot. Kolmanda lapse lapsetoetuse suuruseks jääb 100 eurot. Lasterikka pere toetus suureneb 3–6 lapse puhul 600 euroni kuus ning 7 ja enama lapse puhul 800 euroni kuus.  

PHS § 15 kohaselt on peretoetuste eesmärk tagada lastega peredele laste hooldamise, kasvatamise ja õppimisega seotud kulutuste osaline hüvitamine. Nii lasterikka pere toetus kui lapsetoetus on PHS § 16 tulenevalt peretoetused, mille eesmärgiks on toetada peresid lastega seostud kulude kulutuste kandmisel.  

Eelnõuga kavandatud lapsetoetuste ja lasterikka pere toetuse muudatused suurenevad oluliselt ja põhjendamatult lõhet ühe- ja kahe lapsega peredele ning kolme ja rohkem lapsega peredele laste hooldamise, kasvatamise ja õppimisega seotud kulutuste hüvitamiseks tasutavate toetuste vahel. Komisjon leiab, et eelnõuga kavandatud muudatused peretoetuste suuruses ei taga laste võrdselt kohtlemist. 

Kui ühe ja kahe lapsega pere hakkab saama riigilt lapsega seotud kulutuste hüvitamiseks 80 eurot kuus lapse kohta, siis näiteks kolme lapsega pere hakkab riigilt saama ca 287 eurot ((600+80+80+100)/3) lapse kohta temaga seotud kulutuste hüvitamiseks. Osundatud juhul on vahe rohkem kui 200 eurot.  

Eelnõu seletuskirja kohaselt: „Lasterikka pere toetus on lasterikastele peredele suunatud täiendav igakuine universaalne peretoetus, mis aitab kanda keskmisest suurema perega kaasnevaid kulusid. Toetuse maksmise aluseks on eeldus, et lasterikastel peredel on lastega seotud kulud tervikuna keskmisest suuremad ning ka suurema eluaseme või transpordivahendi hankimine ja ülalpidamine on perele täiendav majanduslik koormus. Lasterikka pere toetuse suurendamine võimaldab peredel säilitada nende senise toimetuleku taseme peale kolmanda ja järgneva lapse sündi, toetades seeläbi ka sündimust.“  

Eelnõust ei nähtu, et enne eelnõu koostamist oleks välja selgitatud, kas ja millises ulatuses on ühe lapse hooldamise, kasvatamise ja õppimisega seotud kulud kolme ja rohkema lapsega peredes lapse kohta suuremad kui ühe ja kahe lapsega peredes. Võimalik suurema eluaseme või transpordivahendi hankimise ja ülalpidamise vajadus ei põhjenda sedavõrd erinevaid igakuiseid toetusi lapse kohta kui eelpool esile toodud.  

Komisjon juhtis tähelepanu asjaolule, et Tartu Ülikooli sotsiaalteaduslike rakendusuuringute keskuse ja Pricewaterhouse Coopers Advisors’i teostatud uuringu „Lapse vajaduspõhine miinimumelatis“ lõpparuandes on märgitud: „Analüüs kinnitas varasemaid tulemusi ehk et mida väiksem on leibkond, seda suuremad on kulud lapse kohta ehk kõige suuremaid kulutusi lapsele tehakse ühe lapse ja ühe täiskasvanuga leibkonnas, mis on seletatav mastaabisäästuga – kui peres kasvab mitu last, on võimalik taaskasutada mitmeid asju, mida vanematele lastele on ostetud (lapsevanker, voodi, riided, mänguasjad jne). Samuti on kulusid, mis ei kasva oluliselt, kui leibkond suureneb (näiteks eluasemekulud ei pruugi märgatavalt kasvada, kui pere just uut elupinda soetama ei pea).“20 

1.2. Lasterikka pere toetuse indekseerimine  

Lisaks näeb eelnõu ette lasterikka pere toetuse iga-aastase indekseerimise alates 2024. aastast. Lapsetoetuse ega teiste PHS § 16 loetletud peretoetuste indekseerimist eelnõu ette ei näe.  

Peretoetustest üksnes lasterikka pere toetuse indekseerimine ei taga laste ja perede võrdset kohtlemist. Arvestades PHS § 15 sätestatud peretoetuste ühtset eesmärki, on põhjendamatu anda teatud liiki peretoetuse (käesoleval juhul lasterikka pere toetuse) saajatele nö eelisseisund võrreldes teiste peretoetuse saajatega.  

Eelnõu seletuskirjas on selgitatud: „Igakuine lasterikka pere toetus on kolme ja enama lapsega perele toeks läbi aastate, aidates vanematel lastega seonduvaid kulusid pikemalt ette planeerida ning tagades seeläbi perele parema kindlustunde. Kuna toetus ei ole täna indekseeritud, hakkab selle väärtus aasta-aastalt palga- ja elukalliduse kasvule alla jääma, kaotades tõhusust nii perede heaolu tagamisel kui ka sündimust toetava meetmena.“  

Elukalliduse kasvul on mõju kõikidele peretoetustele, mitte üksnes lasterikka pere toetusele. Nii nagu lasterikka pere toetus aitab ka lapsetoetus vanematel lastega seonduvaid kulusid pikemalt ette planeerida ja tagada vanemale lapsega seotud kohustuste võtmisel (näiteks lapse huviringitasu tasumise kohustuse võtmisel) parema kindlustunde. Mitte üksnes lasterikka pere toetuse, ka teiste peretoetuste väärtus hakkab aasta-aastalt palga- ja elukalliduse kasvusse alla jääma. 

2. Perekonnaseaduse muudatused  

Eelnõu kohaselt muudetakse perekonnaseaduse § 101 lg 5 nii, et nimetatud sätte tekstist jäetakse välja tekstiosa „ja lasterikka pere toetuse“.  

Eelnõu seletuskirjas on PKS § 101 lg 5 muudatust selgitatud järgmiselt: „Kuna lasterikka pere toetuse suurendamise eesmärk on tagada parem abi keskmisest suurema perega kaasnevate kulude katmisel, ei oleks muudatus eesmärgipärane, kui samal ajal väheneks elatist maksva vanema panus laste ülalpidamisse.“  

PKS-i muutmine eelnõus soovitud viisil toob kaasa nii laste kui vanemate ebavõrdse kohtlemise. Eelnõu näib lähtuvalt eeldusest, mille kohaselt ei osale lahuselavad vanemad laste kasvatamises ja nende eest hoolitsemisel ning nende osalemine peaks piirduma laste ülalpidamiseks raha maksmisega. Võrdse kohtlemise põhimõttega kooskõlas olevaks ei saa lugeda lahendust, mille kohaselt toetab lasterikka pere toetus vaid selle vanema, kellele lasterikka pere toetus laekub, toimetulekut. Teise vanema toimetulekut ja võimalusi lapse kasvatamises osaleda tema lapse või lastega seoses makstav lasterikka pere toetus aga ei mõjuta.  

Eelnõu koostamisel ei ole arvestatud sellega, et tänases Eestis on üha levinum see, et lapsed viibivad vanemate juures võrdse aja või on vanemate juures viibimise aeg enam-vähem võrdne. Olukorras, kus lapsed veedavad nn lahuselava vanema juures ligilähedaselt sama palju aega kui nn lastega koos elava vanema juures, osalevad mõlemad vanemad laste kasvatamises sarnases ulatuses. Samuti on sellisel puhul vanemate poolt lastele vahetult tehtavad kulutused eelduslikult sarnases suuruses.  

Komisjon rõhutas, et PHS § 15 kohaselt on peretoetuste eesmärk tagada lastega peredele laste hooldamise, kasvatamise ja õppimisega seotud kulutuste osaline hüvitamine. Põhjendatud ei ole lugeda laste, kelle vanemad elavad lahus, pereks vaid selle vanema, kelle juures lapsed ajaliselt rohkem viibivad ja kelle pangakontole laekub lasterikka pere toetus ja lapsetoetused, peret.  

Eelnõu seletuskirja kohaselt: „Lasterikka pere toetus on lasterikastele peredele suunatud täiendav igakuine universaalne peretoetus, mis aitab kanda keskmisest suurema perega kaasnevaid kulusid. Toetuse maksmise aluseks on eeldus, et lasterikastel peredel on lastega seotud kulud tervikuna keskmisest suuremad ning ka suurema eluaseme või transpordivahendi hankimine ja ülalpidamine on perele täiendav majanduslik koormus. Lasterikka pere toetuse suurendamine võimaldab peredel säilitada nende senise toimetuleku taseme peale kolmanda ja järgneva lapse sündi, toetades seeläbi ka sündimust.“  

Muudatus, mille kohaselt ei arvestata 01.01.2024 alates elatise suuruse määramisel enam lasterikka pere toetusega, ei arvesta mingilgi määral sellega, et ka nendel kolme ja rohkema lapsega vanematel, kellele lasterikka pere toetust ei tasuta, on eelduslikult vaja eluaset, kus lapsed vastava vanema juures viibides saaksid olla ning transpordivahendit, millega lapsi transportida. Nii ei vaja nelja lapse puhul suuremat sõidukit laste transportimiseks vaid see vanem, kelle juures lapsed peamiselt elavad, vaid ka teine vanem kelle, juures lapsed vastavalt suhtluskorrale näiteks 1/3 ajast viibivad.  

Eelnõust ei nähtu, et eelnõu arvestaks sellega, et vanemad on laste ülalpidamiskohustuse täitmise osavõlgnikud, kelle ülalpidamiskohustus on eelduslikult ühesugune. On alust arvata, et eelnõuga kavandatud PKS-i muudatuse tulemusena muutub vanemate ülalpidamiskohustus ebavõrdseks.  

Seletuskirjas on toodud näide elatise suurusest lasterikka pere toetuse elatise valemist eemaldamise korral, mis on järgmine: „Eelnõuga kavandatud lahenduse korral, kus lasterikka pere toetus jääb elatise arvutamise valmist välja, tuleks kolmelapselise pere puhul alates jaanuarist 2023 esimese kahe lapse miinimumelatise summaks 215,64 eurot ühe lapse kohta kuus ning kolmanda lapse miinimumelatise summaks 205,64 eurot ühe lapse kohta kuus. See teeb kokku 636,92 eurot, tingimusel et sellest summast ei tehta omakorda maha arvamisi teise vanemaga koos veedetava aja ja laste väikese vanusevahe arvelt. Lisaks saaks see pere lapsetoetust ja lasterikka pere toetust summas 860 eurot kuus (80+80+100+600). Elatise nõue ja toetused kokku summas 1496,92 eurot kuus.“  

Tulenevalt sellest, et vanemad on lapse ülalpidamiskohustuse täitmisel osavõlgnikud, lasub ka sellel kolme lapsega vanemal, kes saab viidatud näites käsitletud toetusi, kohustus täita laste ülalpidamiskohustust 636,92 euro ulatuses kuus.  

Osundatud näitest nähtuvalt on summa, mille kolme last kasvatav vanema riigilt ja teiselt vanemalt seoses laste kasvatamisega saab 1496,92 eurot, so 498,97 eurot lapse kohta. Ainuüksi see summa on oluliselt suurem, kui eelpool viidatud uuringuga välja selgitatud lapse keskmine ülalpidamiskulu. Mööname, et elukalliduse tõusust tulenevalt on lapse keskmised ülalpidamiskulud võrreldes uuringu läbiviimise ajaga tõusnud, kuid vastav tõus ei saa olla mitmekordne. Kui liita elatise ja toetuste summale (1496,92 eurot) summa, mille ulatuses elatist ja toetusi saav vanema ise peab laste ülalpidamiskohustus täitma (636,92 eurot), on tulemuseks 2133,84 eurot, so 711,28 eurot lapse kohta. Lapse keskmise ülalpidamiskulu suurust arvestades on alust arvata, et kui lasterikka pere toetust elatise suurust elatise suuruse määramisel enam ei arvestata, ei pea vastavat toetust (ja elatist) saavad vanemad ise laste ülalpidamiskohustust enam täitma või peavad nad seda tegema oluliselt väiksemas ulatuses kui elatist tasuv vanem. Vaatamata sellele, et ka lapsega kooselaval vanemal on PKS tulenev kohustus last vähemalt miinimumelatise määras ülal pidada, ei ole selle kohustuse täitmine kontrollitav. Samuti kaob lastega koos elava vanema jaoks ka sisuline vajadus lapse ülalpidamiskohustust täita, kui riigilt ja teiselt vanemalt saadavad summad on laste vajaduste katmiseks piisavad.  

Eelpool toodud arvutusest nähtub ka see kuivõrd ebavõrdseks muutub ühe- ja kahe perega laste olukord võrreldes kolme ja rohkema lapse olukorraga. Kui kolme ja rohkema lapsega perede lastele tagatakse võimalus teha lapsega seotud kulutusi 711,28 euro ulatuses kuus, siis ühe ja kahe lapsega perede laste puhul on see eeltoodud näite puhul 511,28 eurot (215,64 + 215,64 + 80) kuus.  

Muudatus, mida eelnõuga PKS-is soovitakse teha on oluline. Komisjoni hinnangul ei ole alles hiljuti (01.01.2022) jõustunud elatise regulatsioonis muudatuste tegemine kooskõlas õiguskindluse põhimõttega. Juhime tähelepanu asjaolule, et tuginedes 01.01.2022 jõustunud PKS-i muudatustele on algatatud arvestataval hulgal kohtumenetlusi, mis on täna pooleli. Nende kohtumenetluste pooled on kandnud kulutusi, mis on tehtud uskudes seaduse kehtima jäämisele.  

XI Kohtute seaduse ja kohtumenetluse seadustike muutmise seaduse (erakorralise või sõjaseisukorra aegne kohtupidamine) eelnõu 

Eelnõuga kehtestatakse menetlusõiguslikud ja kohtukorralduse erisused ajaks, kui riigis on välja kuulutatud erakorraline seisukord või sõjaseisukord. Eelnõuga tehtavad muudatused ei puuduta hädaolukorda ja selle lahendamiseks väljakuulutatud eriolukorda. 

Advokatuur ja põhiõiguste kaitse komisjon on eelnõu osas avaldanud järgmised seisukohad. 

Eelnõuga kehtestatakse menetluslikud ja kohtukorralduse erisused ajaks, kui riigis on välja kuulutatud erakorraline või sõjaseisukord, s.o erikord ning eelnõu peamine eesmärk on kehtestada haldus- ja tsiviilmenetluse erisused erikorra ajaks, et tagada menetluste võimalikult kiire ja tõhus läbiviimine. Erikorra ajal esineb põhjuste paljusus, mida tuleb ka haldus- ja tsiviilasjade kiire ja tõhusa lahendamise korraldamise huvides arvestada. Seniajani on kohtute tegevuse eripära erakorralise- ja sõjaseisukorra ajal vajalikus ulatuses reguleerimata, mistõttu on eelnõu vajalik selle menetlusliku lünga likvideerimiseks.  

Eelnõus on valdavalt kohtute tegevuse tõhustamise organisatoorsed lahendused, nagu kohtute tööaja kestvus, vajadusel kohtunike nõusolekuta teise kohtusse üleviimise kord ja asja menetluse peatamine menetlemise võimatuse korral tingituna erikorra erandlikest asjaoludest. Nimetatud osas on eelnõu vajalik ja asjakohane.  

Eelnõuga antakse kohtunikule võimalus oma õiglase äranägemise kohaselt asja läbi vaadata ka lihtsustatud korras. Paraku jääb seletuskirjas avamata „kohtuniku õiglase äranägemise“ ulatus. EIK valitseva praktika kohaselt peavad põhiõiguste piiramiseks iga olukorra puhul olema kehtestatud õigusselged siseriiklikud reeglid21. Selleks, et vältida menetlusosaliste põhiõiguste ebaproportsionaalset piiramist ja tagada õigusselgus, oleks eelnõu seletuskirjas vajalik rohkem avada mõiste “kohtuniku õiglane äranägemine“ sisu ja ulatus. 

XII Arvamuse küsimine tsiviilvastutuse reegleid käsitlevate uute algatuste kohta 

Euroopa Komisjon võttis 28.09.2022 vastu kaks ettepanekut kohandamaks vastutusereegleid digiajastule, ringmajandusele ja ülemaailmsete väärtusahelate mõjudele vastavaks.  

Esiteks teeb komisjon ettepaneku ajakohastada kehtivaid õigusnorme, mis käsitlevad tootjate mittesüülist vastutust puudusega toodete eest (alates arukast tehnoloogiast kuni ravimiteni). Tegemist on uue direktiiviga, millega soovitakse kehtetuks tunnistada kehtiv tootja vastutuse direktiiv 85/374/EMÜ. Läbivaadatud normidega soovitakse anda ettevõtjatele õiguskindlus, et nad saaksid investeerida uutesse ja uuenduslikesse toodetesse, ning tagada, et kahju kannatanud isikud saavad õiglast hüvitist, kui puudusega tooted, sealhulgas digitaalsed ja taastatud (refurbished) tooted, on neile kahju tekitanud.  

Teiseks teeb komisjon esimest korda ettepaneku ühtlustada sihipäraselt tehisintellekti käsitlevaid siseriiklikke süülise vastutuse norme. Tehisintellektiga seotud vastutuse direktiivi eesmärk on sätestada ühtsed õigusnormid, mida kohaldatakse teabele ligipääsu ja tõendamiskoormise leevendamiseks seoses tehisintellektisüsteemide tekitatud kahjuga, kehtestada kannatanutele (nii üksikisikutele kui ka ettevõtjatele) laiem kaitse ja edendada tehisintellektisektorit kaitsemeetmete tugevdamise kaudu. Direktiiviga ühtlustatakse teatavaid tootevastutuse direktiivi kohaldamisalast välja jäävaid nõudeid käsitlevaid eeskirju juhtudel, kui kahju on tekkinud väärkäitumise tõttu. See puudutab näiteks eraelu puutumatuse rikkumist või ohutusprobleemidest põhjustatud kahju. Uued normid muudavad hüvitise saamise lihtsamaks näiteks olukorras, kui kandidaati on diskrimineeritud tehisintellekti tehnoloogial põhinevas värbamisprotsessis.  

Direktiiv lihtsustab kohtumenetlust kannatanute jaoks, kui neil on vaja tõendada, et kellegi vea tõttu on tekkinud kahju. Sel otstarbel võetakse kasutusele kaks peamist meedet. Esiteks: olukorras, kus on kindlaks tehtud asjakohane viga ning põhjuslik seos tehisintellekti toimimisega tundub mõistlikult tõenäoline, aitab nn põhjusliku seose eeldus lahendada probleeme, millega seisavad silmitsi kannatanud, kui nad peavad üksikasjalikult selgitama, kuidas on kahju teatava vea või hooletuse tõttu tekkinud. See võib olla eriti raske, kui tuleb mõista keeruliste tehisintellektisüsteemide toimimist. Teiseks on kannatanute käsutuses senisest enam vahendeid õiguskaitse saamiseks, kuna kehtestatakse juurdepääsuõigus ettevõtjate või tarnijate tõenditele juhtudel, kui tegemist on suure riskiga tehisintellektiga. 

Advokatuuri intellektuaalse omandi ja IT-õiguse komisjon on ettepanekute osas avaldanud järgmised seisukohad. 

Tehisintellektiga seotud vastutuse direktiivi ettepanek  

Komisjon nõustub direktiivi ettepanekus toodud eesmärgiga, et vastutuse reeglite muutmine harmoniseeritud kujul aitab kaasa tehisintellektisüsteemide kasutuselevõtule ilma selleta, et eri riikides kohaldatakse vastutusele erireegleid.  

Samas ei ole komisjon ühel nõul Euroopa Komisjoniga, et sellisel viisil vastutuse harmoniseerimine toob kaasa soovitud eesmärgi hõlbustada kasutaja ning kannatanu vastutuse tõendamist ning seega kellegi vastutusele võtmist. Ühtlasi ei ole komisjon ühel nõul sellega, et kahju liike, mille eest peab vastutama, ei pea harmoniseerima. Euroopa Komisjon peaks võtma ka kahjuliikide osas seisukoha, sest muidu on tagajärjed liikmesriikides vastutuse tuvastamisel oluliselt erinevad. Direktiivi kogu eesmärk on õigusruumi ühtlustamine ja vastutuse harmoniseerimine ning minimaalne plaan harmoniseerimiseks võib jätta liikmesriikide regulatsiooni killustatuks.  

Komisjon nõustub direktiivi ettepanekus toodud eesmärgiga, et vastutuse reeglite muutmine harmoniseeritud kujul aitab kaasa tehisintellektisüsteemide kasutuselevõtule ilma selleta, et eri riikides kohaldatakse vastutusele erireegleid.  

 

Samas ei ole komisjon ühel nõul Euroopa Komisjoniga, et sellisel viisil vastutuse harmoniseerimine toob kaasa soovitud eesmärgi hõlbustada kasutaja ning kannatanu vastutuse tõendamist ning seega kellegi vastutusele võtmist. Ühtlasi ei ole komisjon ühel nõul sellega, et kahju liike, mille eest peab vastutama, ei pea harmoniseerima. Euroopa Komisjon peaks võtma ka kahjuliikide osas seisukoha, sest muidu on tagajärjed liikmesriikides vastutuse tuvastamisel oluliselt erinevad. Direktiivi kogu eesmärk on õigusruumi ühtlustamine ja vastutuse harmoniseerimine ning minimaalne plaan harmoniseerimiseks võib jätta liikmesriikide regulatsiooni killustatuks.  

 

1.1 Delikti üldkoosseisul põhinevates normides põhimõttelist laadi muudatuste tegemise küsitavus  

1.1.1 Direktiivi artikkel 4 lõige 1  

 

Olukorras, kus on täidetud direktiivi artikli 4 lõikes 1 nimetatud tingimused, pöörab direktiiv ümber Eestis (s.o Riigikohtu praktikas) väljakujunenud deliktilise vastutuse tuvastamise etappide järjekorra: 1) objektiivne teokoosseis (jaguneb kolmeks, s.o kahju tekitaja tegu, kannatanu õiguste kahjustamine ning teo ja kahju vaheline põhjuslik seos); 2) õigusvastasus; 3) süü. Riigikohtu praktikas läbitakse neid kumulatiivselt – kui põhjuslikku seost ei esine, siis õigusvastasust analüüsima ei hakata. Või kui põhjuslik seos on, ent pole õigusvastasust, siis ei analüüsita süüd.  

Direktiiv (artikli 4 lõike 1 punktid a-c) aga sätestab, et kui hageja on tõendanud või kohus on vastavalt direktiivi artikli 3 lõikele 5 (kostja pole täitnud hoolsuskohustust) oletanud, et kostja või isik, kelle tegevuse eest kostja vastutab, on süüdi ja  

1) see süü seisneb liidu või liikmesriigi õiguses sätestatud sellise hoolsuskohustuse täitmata jätmises, mille eesmärk on otseselt kaitsta tekkinud kahju eest (punkt a); ja  

2) juhtumi asjaolude põhjal võib mõistlikult eeldada, et süü (hoolsuskohustuse täitmata jätmine) on mõjutanud tehisintellektisüsteemi genereeritud väljundit või põhjustanud tehisintellektisüsteemi suutmatuse väljundit genereerida (punkt b); ja  

3) hageja on tõendanud, et tehisintellektisüsteemi genereeritud väljund või tehisintellektisüsteemi suutmatus väljundit genereerida põhjustas kahju (punkt c), siis eeldatakse, et põhjuslik seos on olemas.  

Hageja kohustust tõendada: 

1) tehisintellektisüsteemi genereeritud väljundit (tegevus?) või suutmatust väljundit genereerida (tegevusetus?) (punkt c),  

2) samuti kahju tekkimist ja  

3) seda, et see väljund või suutmatus väljundit genereerida põhjustas kahju,  

saab Eesti kohtupraktika valguses käsitada põhjusliku seose tuvastamise esimese etapina (conditio sine qua non test). Põhjusliku seose tuvastamise teises etapis hinnatakse, kas rikutud normi eesmärk oli kahju tekitajat kohustada ja kaitsta kannatanut konkreetse kahju eest (punkt a).  

Kui Eesti õiguse kohaselt peab objektiivset teokoosseisu ja õigusvastasust tõendama hageja ning seejärel süü puudumist omakorda kostja, siis direktiiv paneb süü tõendamise kohustuse hagejale, ent lubab selle kõrval ka – artikli 3 lõikes 5 sätestatud eeldusel – kohtul endal eeldada, et kostja on süüdi.  

Komisjoni ettepanek on loobuda täielikult tehisintellektiga seotud süülise vastutuse EL-i tasandil reguleerimisest (muu hulgas ka põhjusliku seose ümberlükatava eelduse konstruktsioonist) riskivastutuse kasuks. Ei saa nõustuda Euroopa Komisjoni väitega, et ümberlükatavad eeldused on kõige vähem sekkuv vahend, mis võimaldab vältida tehisintellektisüsteemide pakkujate, käitajate ja kasutajate kokkupuutumist suuremate vastutusega seotud riskidega, mis võivad takistada innovatsiooni ning vähendada TI-põhiste toodete ja teenuste kasutuselevõttu. Euroopa Komisjoni ettepanek on ebamõistlikult koormav nii kannatanutele kui ka kahju tekitajatele. Selle puuduste mõju ületab olulisel määral eeliste mõju. Komisjon soovitab naasta Euroopa Parlamendi22 soovitatud lahenduse juurde, mille eeliseks on lihtsus (sh aja- ja rahalise kulu kokkuhoid) ja õigusselgus kõigi puudutatud isikute jaoks. 

Euroopa Komisjoni ettepanek ei võimalda siiski vältida märkimisväärsete kulude teket nii hagejatele kui ka kostjatele. Juba olemasoleva deliktilise üldvastutuse instituudi kohaldamisel tehisintellektisüsteemi põhjustatud kahju korral on see keeruline probleem ja ka pakutav lahendus keerukust ja sellest tulenevaid kulusid paraku ei vähenda. Komisjoni pakutud lahenduse korral peavad hagejad hakkama tõendama muu hulgas järgmist: 1) tehisintellektisüsteemi genereeritud väljundit või suutmatust väljundit genereerida, 2) kahju tekkimist, 3) seda, et see väljund või suutmatus väljundit genereerida põhjustas kahju, 4) hoolsuskohustuse elementideks olevate nõuete eiramist; 5) süüd hoolsuskohustuse täitmata jätmise eest, 6) mõistlikku eeldust, et süü mõjutas tehisintellektisüsteemi genereeritud väljundit või selle puudumist, 7) et hoolsuskohustuse eesmärk oli otseselt kaitsta tekkinud kahju eest. Seega langeb muu hulgas ka ekspertteadmisteta hagejale koormus tõendada, et kostja on rikkunud hoolsuskohustust, mille sisustamine on olemuslikult ennekõike ekspertteadmistega isiku pärusmaa.  

Kostjad peavad hakkama muu hulgas 1) lükkama ümber põhjusliku seose eeldust näidates, et nad on täitnud direktiiviga ja tehisintellekti määrusega kehtestatud nõudeid (disaininud tehisintellektisüsteemi nii, et nad ei läinud vastuollu tehisintellekti määruse kvaliteedikriteeriumitega, läbipaistvusnõuetega, järelevalvenõuetega, täpsus-, stabiilsus- ja küberturvalisuse nõuetega, parandusmeetmete võtmise nõuetega, süsteemi tagasikutsumise või turult kõrvaldamise nõuetega), 2) tõendama põhjusliku seose olemasolu eeldamise ebamõistlikkust. See loob tarbetut õiguskindlusetust.  

Lisaks võivad, tehisintellektisüsteemide keerukust silmas pidades, osutuda vaidluse lahendamise kulud ebamõistlikult suureks mõlemale poolele.  

Süül põhinevad vastusnormid on liikmesriikide õiguses juba olemas ja nende kohaldamise praktika on välja kujunenud ja võlaõigusseaduse vaatest ka valmis uute tehnoloogiate tulekuks. Võlaõigusseadus ei vaja täiendavaid süülist vastutust reguleerivaid norme ega senise kohtupraktika pea peale pööramist. Komisjon juhib tähelepanu sellele, et lisaks süülisele vastutusele on olemas ka tootjavastutus (vastutus puudustega toote eest) ja riskivastutus (vastutus suurema ohu allika eest). Just viimane oleks märksa sobivam vahend kõrge riskiga tehisintellektisüsteemidest lähtuva kahjuga tegelemiseks.  

Riskivastutuse eelised kannatanu vaatest on ilmsed – kannatanule kahju hüvitamise võimalused suurenevad, sest pole vaja tuvastada kahju tekitaja tegu, põhjuslikku seost tekitatud kahju ja teo vahel, teo õigusvastasust ega süüd. Euroopa Komisjoni pakutava ettepanekuga kannatanule ja kahju tekitajale kaasnev õiguskindlusetus on mõlemale poolele märksa suurem probleem, kui alternatiivi (s.o riskivastutuse) kasutuselevõtu võimalik tehisintellektisüsteemide arengut pärssiv mõju. Mootorsõidukite näide kinnitab ilmekalt, et riskivastutuse kohaldamine ei ole nende arengut pärssinud. Saavutatud õigusselgus on nende arendamist pigem soosinud. Loomulikult on riskivastutusel ka võimalikke negatiivseid mõjusid nagu nt vastutuskindlustuse levik ja selle kaudu isikliku vastutuse puudumine, aga nagu riigikohtunik Tambet Tampuu on kirjutanud, on vastutuskindlustuse levikul samas positiivne mõju majandusele ning ei piira tehisintellekti kasutuselevõttu riskivastutuse tõttu.23 Iseasi on muidugi küsimus, et kas vastutuskindlustuse peaks sarnaselt mootorsõidukitele hankima suure riskiga tehisintellektisüsteemi kasutaja ise või selle süsteemi pakkuja.  

1.1.2 Kõrge riskiga tehisintellektisüsteemide kategoriseerimise problemaatika  

Tehisintellekti määruse ettepaneku24 artikkel 6 defineerib kõrge riskiga tehisintellektisüsteeme selliselt:  

“Kõrge riskiga tehisintellektisüsteemide liigitamise reeglid  

1. Olenemata sellest, kas tehisintellektisüsteem lastakse turule või võetakse kasutusse punktides a ja b osutatud toodetest sõltumatult, peetakse seda tehisintellektisüsteemi kõrge riskiga süsteemiks, kui täidetud on mõlemad järgmised tingimused: 

(a) tehisintellektisüsteem on mõeldud kasutamiseks toote turvakomponendina või on ise toode, milles suhtes kehtivad II lisas loetletud liidu ühtlustamisõigusaktid;  

(b) toode, mille turvakomponent tehisintellektisüsteem on, või tehisintellektisüsteem ise kui toode peab läbima kolmanda isiku tehtava vastavushindamise, et selle saaks turule lasta või kasutusele võtta vastavalt II lisas loetletud liidu ühtlustamisõigusaktidele.  

2. Lisaks lõikes 1 osutatud kõrge riskiga tehisintellektisüsteemidele peetakse kõrge riskiga süsteemideks ka III lisas osutatud tehisintellektisüsteeme.” 

Tehisintellekti määruse ettepaneku III lisas toodud tehisintellektisüsteemide loetelu kindlasti nõuab ajas muudatusi vastavalt tehnilistele arengutele, mis võib ka tuvastamise seisukohast olla väga keeruline. Seega selle alusel oleks keeruline määratleda, millal kohaldub vastutuse eriregulatsioon – olenemata kas see on süüline vastutus või riskivastutus. Samas advokatuuri komisjonile tundub, et riskivastutuse regulatsiooni kehtestamine viiks selle vastutuse režiimi tuvastamiskohustuse tootja kohustuseks enne käibele võtmist, mitte hilisemaks kasutaja tõendamiskoormiseks.  

Samas on komisjoni arvates tehisintellektisüsteemide eraldi kohtlemine muudest komplekssetest infotehnoloogiasüsteemidest nii tootjavastutuse direktiivi ettepaneku alusel kui ka eraldiseisvalt tehnoloogianeutraalsuse printsiibi rikkumine ning seega peaks erirežiim vastutuse osas olema kohaldatav laiemalt kui vaid tehisintellektisüsteemidele. Seega ka arvutiprogrammide, millel tehisintellekti “teada-tuntud” element puudub, tulemusel tekkiva kahju osas peaks olema regulatsioonid sarnased ja ühtlasel vundamendil. Samuti oleks erirežiimist väljas kannatanud, kes said kahju madala riskiga tehisintellekti tegevuse või tegevusetuse tulemusel, kuigisee kahju võib olla väga olulise suurusega. Selliste kannatanute suhtes on erirežiim samas diskrimineeriv. Siinkohal peaks ka viitama vastutuse režiimi muutumise alusele – inimese sekkumisele – juhul kui suure riskiga tehisintellektisüsteemi peab või on programmeeritud sekkuma inimene automatiseeritud protsessis (põhjendus 15). Ehk, et vastutust on võimalik vältida ning vastutajana tuvastamist on võimalik piirata tehisintellektisüsteemil, millele on sisse kodeeritud kasutaja jaoks suhteliselt automatiseeritud küsimused, kus süsteem nõuab toimimiseks inimese sekkumist, aga soovitab tegevuskäiku. Sellised erandid võivad motiveerida suure riskiga tehisintellektisüsteemide loojaid kujundada süsteeme, mis kujundavad ka vastutuse režiimide valikuid ning selline tegevus piirab oluliselt direktiivi kohaldamisala ning ulatust.  

 Direktiivi artikkel 4 lõige 2 

Direktiivi artikli 4 lõike 2 punktides a-e püütakse katalogiseerida seda, mida võiks kehtiva õiguse ja kohtupraktika põhjal juba praegugi lugeda tehisintellektisüsteemi pakkuja käibekohustuseks (ingl k general duty to maintain safety).  

Direktiivi artikli 4 lg 2 punktides a-e loetletud faktilisi asjaolusid saab Eesti kohtupraktikas pidada süülist vastutust tingiva käibekohustuse rikkumiseks eeldusel, et kahju põhjuseks on ebapiisav tegutsemine ja kannatanu ei süüdista kahju tekitajat seadusest tuleneva kohustuse rikkumises võlaõigusseaduse § 1045 lg 1 p-i 7 alusel (s.o käibekohustuse rikkumisel põhinev süüline vastutus tuleb kõne alla olukorras, kus puudub kahju tekitaja tegu ja kahju ennetamisele suunatud kohustus, mis tuleneb seadusest).25 

Riigikohus on leidnud:  

• kuna üldine käibekohustus tähendab õigusteoorias üldtunnustatud seisukoha järgi hoolsuskohustust, hooletus on võlaõigusseaduse § 104 lg 2 järgi süü üheks vormiks ning võlaõigusseaduse § 1050 lg 1 järgi eeldatakse kahju õigusvastaselt tekitanud isiku süüd, siis lasub kostjal koormus tõendada, et ta ei rikkunud üldist käibekohustust. Sellise tõendamiskoormuse tekkimiseks peab hageja olema tõendanud, et kahju tekkis kostja loodud ohu tagajärjel ning et kostja süü ehk üldise käibekohustuse rikkumine ei ole juhtumi asjaoludest tulenevalt ilmselgelt välistatud.26  
• olukorras, kus menetlusosalisel on vaja tõendada vastaspoole kontrolli all olevat asjaolu ja asjaolule tuginev isik ei saa tõendit objektiivselt esitada ja vastaspool keeldub asjaolu tõendamisele kaasa aitamast, saab hea usu põhimõttele tuginedes tõendamiskoormuse ümber pöörata.27 

Eesti võlaõigus on kõrge riskiga tehisintellektisüsteemide põhjustatava kahju väljamõistmiseks delikti üldkoosseisu silmas pidades valmis juba ka olemasoleval kujul ning ei vaja ilmtingimata komisjoni pakutud poolikut euroopaülest lahendust. Komisjoni ettepanek võtta kasutusele ümberlükatava eelduse konstruktsioon on mõistetav, ent Eesti vaatest problemaatiline, sest lõhub toimivad ja järeleproovitud lahendused. Sellise kokkuvõttes ebapiisava ja menetlusosalistele kuluka ja ülejõukäiva regulatsiooni asemel tuleks asuda välja töötama riskivastutusele tuginevaid lahendusi kõrge riskiga tehisintellektisüsteemide tarbeks, mis võivad ohustada inimeste elu ja tervist.  

Tootjavastutuse direktiivi ettepanek
Arendusriski klausli seos tehisintellektisüsteemide pakkujatele esitatavate nõuetega  

Tekib küsimus tehisintellektiga seotud vastutuse direktiivi ja tootjavastutuse direktiivi – mis mõlemad tungivad liikmesriigi võla- ja tsiviilkohtumenetlusõigusse – omavahelisest kooskõlast, konkurentsist ja koosmõjust. Komisjon toob välja järgmised kaks probleemkohta.  

• Tootjavastutuse direktiivi artikli 10 lõike 1 punktis e sätestatud nn arendusriski klausli (ingl k development risk clause) uue sõnastuse28 kohaselt on tootjal võimalik vastutusest vabaneda, kui ta tõendab, et puudust ei saanud avastada teaduslike ja tehniliste teadmiste objektiivse taseme järgi, mis esines toote turule laskmise või käiku andmise ajal või ajal, mil toode oli tootja kontrolli all. Kui nüüd võtta arvesse tehisintellektiga seotud vastutuse direktiivi eelnimetatud sätteid (artikli 4 lõike 2 punkte a-e), siis tekib küsimus, et kas tehisintellektisüsteemi komponendiga toodete puhul ei muutu arendusriski klausel ja kogu tootjavastutuse regulatsioon sisutühjaks? Isegi kui kohus leiab, et arendusriski klausli alusel tuleb tootja vastutusest vabastada, on märksa lihtsam panna tootja vastutama tehisintellektiga seotud vastutuse direktiivi artikli 4 lõike 2 punktides a-e sätestatud süülise vastutuse normide alusel. See marginaliseeriks juba niigi marginaalset tootjavastusõigust veelgi.  

• Selgusetuks jääb teaduslike ja tehniliste teadmiste objektiivse taseme suhe tehisintellektiga seotud vastutuse direktiivi artikli 4 lõike 2 punktidest a-e ja tehisintellekti käsitleva õigusakti asjaomastest artiklitest tulenevatesse kohustustesse. Probleem on mõlemasuunaline – kas tehisintellekti direktiivi artikli 4 lõikes 2 sätestatud kohustusi saab käsitleda teaduslike ja tehniliste teadmiste objektiivse tasemena või kas tootjavastutuse direktiivis sätestatud tase eeldab tehisintellekti direktiivi artikli 4 lõikes 2 loetletud nõuete täitmist? 
  
• Sobiva regulatiivse instrumendi valik  

Euroopa Komisjon on otsustanud TI vastutust reguleerida kahe direktiiviga. Advokatuuri komisjoni arvates ei ole see valik põhjendatud. Nagu juba eelnevalt välja toodud, tekitab kahe direktiivi olemasolu ebaselgust nende kohaldamisalas. Selline fragmentaarsus pole mõistlik ega loo vajalikku õigusselgust.  

Vältimaks liikmesriikides direktiivide ebaühtlase ülevõtmisega kaasnevat riski ja suurendamaks innovatsiooni oleks mõistlik kahe direktiivi asemel reguleerida tsiviilvastutust EL-i tasandil ühe kõikehõlmava otsekohalduva määrusega. Sellise valiku on välja pakkunud ka Euroopa Parlament 20.10.2020 resolutsioonis soovitustega komisjonile tehisintellekti tsiviilvastutuse korra kohta (2020/2014(INL)). Sellist lähenemist on toetatud ka õiguskirjanduses.29 

XIII Euroopa Komisjoni määruse eelnõu Euroopa meediavabaduse kohta 

Euroopa Komisjon on avaldanud määruse eelnõu Euroopa meediavabaduse koha - Euroopa Parlamendi ja Nõukogu Määrus, millega luuakse siseturu meediateenuste ühine raamistik (Euroopa meediavabaduse seadus) ja muudetakse direktiivi 2010/13/EL (Audiovisuaalmeedia teenuste direktiivi). 

Euroopa Komisjon soovib õigusliku algatusega kõrvaldada mitmeid osades liikmesriikides esinevaid takistusi, mis mõjutavad meediateenuste siseturu toimimist ja meediateenuste osutajate tegevust siseturul. Määruse eelnõu käsitleb meediateenuse pakkujate/vastuvõtjate õigusi ja kohustusi, uut raamistikku regulatiivses koostöös, skoobis on muuhulgas ka meediateenuste pakkumine digitaalses keskkonnas, sätestatakse nõudeid riiklikule meediaturu regulatsioonidele, käsitletakse ka auditooriumi mõõtmist ja riigi poolt tellitava reklaami jaotamise reeglistikku. Lisaks nähakse ette ka uue keskse meediaregulaatori – Euroopa meediateenuste nõukogu – loomine.  Samuti nähakse määruses ette senisest kiiremaid ja tõhusamaid meetmeid kolmandatest riikidest edastatavate kahjulike meediakanalite blokeerimiseks; rõhutatakse sõltumatu avalik-õigusliku meedia olulist rolli. 

Advokatuuri intellektuaalse omandi ja IT-õiguse komisjon on määruse eelnõu osas avaldanud järgmised seisukohad. 

Komisjon ei võta seisukohta selles, kas meediavabaduse reguleerimine peaks olema õiguspoliitilise valikuna otsustada selliselt, et seda reguleerib Euroopa Liit, riik või toimub see eneseregulatsiooni kaudu. Käesoleva arvamuse eesmärk on tuua välja valikuliselt olulisemad lüngad ja põhjendatud küsimused seoses määruse ettepanekuga. 

Õigusakti nimetuse küsimus 

Tegemist on regulatiivsuselt Euroopa Liidu määrusega. Inglisekeelne nimetus konkreetselt õigusaktile on viimase aja suundumuse kohaselt „(Media Freedom) Act“.

Eesti seisukoht peaks üldiselt olema, et Euroopa Liidu alusdokumendid näevad ette õigusaktide vormidena „määruse“ või „direktiivi“ ning see tuleb ka nimetuses kajastada.  

Veelgi olulisem, sõnal „Act“ ei ole eestikeelsena kokkulepitud tähendust, sest näiteks „Media Freedom Act“ on tõlgitud ametlikus versioonis kui „meediavabaduse määrus“, kuid sellega koos käivas soovituses on seda nimetatud kui „meediavabaduse õigusakt“ (nt preambula p 6, samuti IV jaos). Mõisteühtsus tuleb tagada. 

 Õiguslik alus 

MFA viide siseturu alusele on tekitanud vastuolusid, kuna meediat peetakse üldiselt riiklikuks pädevuseks. Vajab analüüsi, kas Euroopa Komisjoni valitud siseturu alusele on õige ja põhjendatud, ettepaneku eesmärk on tehniliselt reguleerida meediateenuste osutamist ühtsel turul, kuid seaduslik alus on Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 114, millega nähakse ette liikmesriikides õigus- ja haldusnormide ühtlustamiseks selliste meetmete võtmine, mille eesmärk on siseturu rajamine ja selle toimimine. 

 Mõisted ja kontseptsioonid 

Eesti seisukoht peaks olema nõutada selgust mõistetes ja kontseptsioonides. Näiteks arvestades ka sama valdkonna teisi regulatsioone, s.h. EL õigusakte, s.h. audiovisuaalmeedia sektori õigusakte. Samuti mitmete mõistete juures luuakse teiste määruste või direktiividega võrreldes sektoris taaskord uus definitsioon, mis ei kattu olemasolevatega või loovad õigusselgusetust, nt mõisted „meediateenuse osutaja”, „toimetaja”.  

Näiteks:  

AVMSD artikkel 1(1): „toimetusvastutus” – tõhus kontroll nii saadete valiku kui ka nende (teleülekannete puhul saatekava või tellitavate audiovisuaalmeedia teenuste puhul programmikataloogi) ülesehituse üle. Toimetusvastutus ei tähenda tingimata riigi õiguse kohast juriidilist vastutust osutatavate teenuste või sisu eest;  

MFA artikkel 2: „toimetusvastutus“ – tegelik kontroll nii saadete või ajakirjandusväljaannete valiku kui ka nende ülesehituse üle meediateenuse osutamise eesmärgil, olenemata siseriikliku õiguse kohasest vastutusest osutatava teenuse eest.  

Täiendavalt, osaliselt on õigusakti reguleerimisobjekti kirjeldamisel mindud sellisesse detailsusastmesse, mis on vastuolus tehnoloogianeutraalsuse põhimõtetega (nt “nuhkvara” nii definitsioon artiklis 1 kui kaasnev regulatsioon ülejäänud ettepanekus).  

Määruses on esmapilgul hektiliselt valitud teatud teemad, mida reguleerida – juba nimetatud nuhkvara, riigi tellitav reklaam, audiovisuaalteenuse kasutaja õigus teenuse ja seadmete isikupärastamiseks. Iga EL-i õigusakt peab olema proportsionaalne – kavandatavad määrused peavad jääma proportsionaalseks taotletava eesmärgiga. Kavandatavad üksikmeetmed peavad olema põhjendatud konkreetse regulatiivse eesmärgi alusel, vastasel juhul ei saa nende proportsionaalsust hinnata. 

 Kaitsetagatised

Tekkinud küsimused: miks on meediateenuse osutaja kaitstud nuhkvara, aga mitte muul viisil toimetatud jälgimis- ja jälitamistoimingute eest:  

MFA Artikkel 4(2) sätestab, et  

Liikmesriigid austavad meediateenuse osutajate tegelikku toimetusvabadust. Liikmesriigid, sh nende reguleerivad asutused ja organid, ei tohi:  

…  

1. c) kasutada nuhkvara mis tahes seadmes või masinas, mida kasutavad meediateenuse osutajad või asjakohasel juhul nende pereliikmed või töötajad või töötajate pereliikmed, välja arvatud juhul, kui see on igal üksikjuhul eraldi riigi julgeoleku seisukohast põhjendatud ning on kooskõlas harta artikli 52 lõikega 1 ja muude liidu õigusnormidega või kui seda kasutatakse mõne eespool nimetatud isiku raskete kuritegude uurimisel, see on ette nähtud siseriikliku õigusega ning on kooskõlas harta artikli 52 lõikega 1 ja muude liidu õigusnormidega ning punkti b kohaselt võetud meetmed oleksid soovitud teabe saamiseks ebapiisavad.  

 Kohustused 

Arvesse tuleb võtta Euroopa Kohtu 22. novembri otsust, milles kohus tunnistas kehtetuks EL-i rahapesuvastase direktiivi sätte, mis näeb ette, et äriühingute tegelikke kasusaajaid käsitlev teave peab olema igal juhul üldsusele kättesaadav.  

Johtuvalt on vajalik läbi viia täiendav analüüs läbipaistvuskohustuste ulatuse ja eseme osas seoses tegelike kasusaajate isikuandmete avaldamise osas:  

MFA Artikkel 6(1) sätestab, et:  

Uudiseid ja päevakajalist sisu pakkuvate meediateenuse osutajate kohustused  

1.Uudiseid ja päevakajalist sisu pakkuvad meediateenuse osutajad teevad oma teenuse saajatele hõlpsasti ja vahetult kättesaadavaks järgmise teabe:  

(a)nende juriidiline nimi ja kontaktandmed;  

(b)selliste otseste või kaudsete omanike nimed, kellel on osalus, mis võimaldab neil mõjutada teenuseosutaja tegevust ja strateegiliste otsuste tegemist;  

(c)nende tegelike tulusaajate nimed Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi (EL) 2015/849 artikli 3 punkti 6 tähenduses. 

 Audiovisuaalmeedia teenuse regulatsioon 

Audiovisuaalmeedia teenuste pakkumist reguleerib kõikehõlmavalt direktiiv 2010/13/EL (AVMSD), mille viimane suurem redaktsioon on just alles liikmesriikide õigusesse jõudnud. Seega on põhjendatud kahelda, kas MFA artikkel 19, mis reguleerib audiovisuaalmeedia teenuse saaja kasutusõigusi muuta seadmete (nt puldid) ja teenuste vaikeseadeid, on meedia vabaduse määruses asjakohane:  

MFA Artikkel 19. Audiovisuaalmeedia pakkumise kohandamise õigus  

1. Kasutajatel on õigus hõlpsasti muuta mis tahes seadme või kasutajaliidese vaikeseadeid, mis kontrollivad või haldavad juurdepääsu audiovisuaalmeedia teenustele ja nende kasutamist, et kohandada audiovisuaalmeedia pakkumist vastavalt nende huvidele või eelistustele kooskõlas õigusaktidega. Käesolev säte ei mõjuta siseriiklikke meetmeid direktiivi 2010/13/EL artikli 7a rakendamiseks. 
2. Lõikes 1 osutatud seadmete ja kasutajaliideste turule laskmisel tagavad tootjad ja arendajad, et neil on funktsioon, mis võimaldab kasutajatel vabalt ja lihtsalt muuta vaikeseadeid, mis kontrollivad või haldavad juurdepääsu pakutavatele audiovisuaalmeedia teenustele ja nende kasutamist.

 Riikliku reklaami reeglid 

Määruse reguleerimisobjektiks on “riikliku reklaami jaotamine”. Kuigi tuleb nõus olla poliitilise sooviga tagada avaliku raha võimalikult läbipaistev ja õiglane kasutus, jääb segaseks, miks seda piiratakse rangelt “reklaami eesmärgil antuga” (ega hõlmata eeskirju, mis reguleerivad kõiki finantssuhteid riigi ja meedia vahel (lisaks reklaamile)):  

MFA Artikkel 24 Riikliku reklaami jaotamine  

1. Avaliku sektori rahalisi vahendeid või muid tasusid või eeliseid, mida ametiasutused annavad meediateenuse osutajatele reklaami eesmärgil, antakse läbipaistvate, objektiivsete, proportsionaalsete ja mittediskrimineerivate kriteeriumide alusel ning avatud, proportsionaalsete ja mittediskrimineerivate menetluste kaudu. Käesolev artikkel ei mõjuta riigihanke-eeskirju. 

MFA läbipaistvusnõuded riigi reklaamikulude kohta kehtivad ainult enam kui ühe miljoni elanikuga omavalitsuste suhtes. Eesti oludes loob see arusaamatu olukorra:  

„riiklik reklaam“ – reklaam- või enesetutvustussõnumi paigutamine, avaldamine või levitamine mis tahes meediateenuses, tavaliselt makse või muu tasu eest, kui seda teevad riiklikud või piirkondlikud ametiasutused, näiteks riiklikud, föderaalsed või piirkondlikud valitsused, reguleerivad asutused või organid, riigi omanduses olevad ettevõtted või muud riigi või piirkondliku tasandi kontrolli all olevad üksused või rohkem kui miljoni elanikuga territoriaalüksuse kohalikud omavalitsused, või kui seda tehakse nende jaoks või nimel. 

Komisjoni määrusega kaasnev eraldiseisev soovitus 

Euroopa meediavabaduse “Act” on määruse vormis, mis sisaldab ühiseid eeskirju ja kaitsemeetmeid, mis on vahetult kohaldatavad kogu EL-is, kui Euroopa Parlament ja nõukogu on need vastu võtnud.  

Määrusega kaasneb soovitus (komisjoni soovitus (EL) 2022/1634, 16. september 2022, toimetuse sõltumatuse ja omandisuhete läbipaistvuse kaitse sisemeetmete kohta meediasektoris), mis sisaldab vabatahtlike parimate tavade kataloogi, mis on kogutud meediaettevõtjatelt ja teistelt meedia sidusrühmadelt ning mida tuleb nendega arutada, et veelgi enam toetada toimetuste sõltumatust. Eesmärk on aidata suurendada meedia vastupanuvõimet survele. See sisaldab ka soovitusi meediaettevõtetele ja liikmesriikidele, mis suurendavad meedia omandiõiguse läbipaistvust. Soovitust hakatakse kohaldama viivitamata ning see on adresseeritud liidus asutatud meediateenuse osutajatele ja liikmesriikidele. 

Ei saa jätta tähelepanuta, et “kohene mõju” on sätestatud ka soovituses endas:  

Preambuli p 6: Komisjon on esitanud seadusandliku ettepaneku määruse kohta, millega luuakse siseturul meediateenuste ühine raamistik (Euroopa meediavabaduse õigusakt). Selle ettepanekuga nähakse liidu õiguses ette rida meetmeid, et kaitsta meedia mitmekesisust ja toimetuste sõltumatust siseturul. Käesolev soovitus on lisatud kavandatavale määrusele kui kohene vahend, millega edendada toimetuste sõltumatust ja meediaomandi läbipaistvust.  

Samaaegselt on seadusandlik võim EL-is kokku lepitud kindlal viisil ning Euroopa Komisjonil ei ole seadusandlikku võimu viisil ja vormis, mis on konkreetse soovituse eesmärk – saavutada kohene mõju olenemata meedia vabaduse määruse vastuvõtmisest.  

Kui soov on “parimaid praktikaid” kommunikeerida, siis tuleks seda teha näiteks läbi soovituse või juhise, et vastavad põhimõtted juurutatakse eneseregulatsiooni organisatsioonides või siseriiklike meetmete kaudu. Legitiimse õigusliku protsessi väliseks tuleb lugeda sellist soovitust, mida rakendatakse seadusandlikust protsessist ümberminemiseks. Ka antud soovituses on “soovitusele” lubamatul viisil sätestatud järelevalve selle täitmise üle:  

Järelevalve ja lõppsätted  

23), Selleks et käesoleva soovituse rakendamiseks võetavate meetmete üle oleks võimalik järelevalvet teha, peaksid liikmesriigid esitama komisjonile 18 kuud pärast soovituse vastuvõtmist ning seejärel komisjoni taotluse korral III jaos nimetatud meetmete kohta kogu asjakohase teabe.